我國(guó)稅權(quán)縱向劃分的反思與重構(gòu)——基于分稅制的考量.pdf

1、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正面臨一系列深層次的矛盾,如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、增長(zhǎng)方式粗放、社會(huì)成員之間收入差距過(guò)大,等等。這些問(wèn)題的產(chǎn)生固然與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期有關(guān),但制度缺失,特別是分稅制不完善,沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和收入分配功能也難辭其咎。從1994年開(kāi)始實(shí)行的分稅制,原本期望借鑒西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政體制的經(jīng)驗(yàn),尋找一種能夠較好地解決我國(guó)稅權(quán)縱向劃分的制度安排。但是,由于我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡,還因?yàn)榉侄愔聘母锕萝娡蝗?缺乏政

2、府間職責(zé)明確劃分、地方稅制建設(shè)、政府行政架構(gòu)改革等方面條件的配套,導(dǎo)致分稅制在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)了一系列的矛盾和問(wèn)題。在我們對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系進(jìn)行規(guī)范化改革的過(guò)程中,稅權(quán)縱向劃分問(wèn)題是一個(gè)瓶頸。各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入形式的劃分,最終都需要從法律上對(duì)稅權(quán)縱向劃分作出規(guī)定。這說(shuō)明研究稅權(quán)縱向劃分問(wèn)題有著重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。
　　如何界定稅權(quán),是本文首先必須解決的問(wèn)題。稅權(quán)是指國(guó)家為向納稅人提供公共產(chǎn)品而依法取得納稅人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力,包

3、括稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)。其中,稅收立法權(quán)主要包括稅法的初創(chuàng)權(quán)、稅法的修訂權(quán)和解釋權(quán)、稅法的廢止權(quán);稅收征管權(quán)包括稅收征收權(quán)和稅收管理權(quán),稅收征管權(quán)對(duì)于有效地保障稅款的籌集、保障資源從私人部門向公共部門的轉(zhuǎn)移發(fā)揮著重要作用;稅收收益權(quán),也稱稅收入庫(kù)權(quán)或稅收分配權(quán),是稅收征管權(quán)的一項(xiàng)附隨性權(quán)力,因稅收征管權(quán)的實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生,即誰(shuí)有權(quán)獲取稅收收益,誰(shuí)就有權(quán)將其繳入哪個(gè)國(guó)庫(kù)。實(shí)際上，稅收收益權(quán)就是稅收收入的使用和受益權(quán),即財(cái)政支出權(quán)。

4、對(duì)于用于轉(zhuǎn)移支付的這筆稅收收入而言,又有初次收益權(quán)和最終收益權(quán)之分。
　　明確了稅權(quán)的概念之后,那么,為什么要進(jìn)行稅權(quán)的縱向劃分?經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家以及法學(xué)家一直在不懈努力地試圖回答這個(gè)問(wèn)題。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角,地方政府更接近納稅人,最了解納稅人的需求偏好,因此,縱向劃分稅權(quán),盡可能多地由地方政府提供公共產(chǎn)品,有利于提高資源配置的效率。從政治學(xué)視角,稅權(quán)縱向劃分存在的基礎(chǔ)是地方納稅人基本權(quán)利的保障。地方稅權(quán)的取得是基于地方納稅人的授權(quán)或

5、同意,其運(yùn)行必須置于地方納稅人的控制之下,以保障地方納稅人的利益為必要。從法學(xué)視角,稅權(quán)縱向劃分的根本目的在于排除國(guó)家權(quán)力在征稅活動(dòng)中的優(yōu)勢(shì)地位,以民主的價(jià)值理念重塑稅權(quán)的正當(dāng)性基礎(chǔ),從而建構(gòu)以納稅人基本權(quán)利保障為中心的現(xiàn)代稅法體系。當(dāng)然,稅權(quán)的縱向劃分并非一成不變,稅權(quán)縱向劃分變遷的過(guò)程就是稅權(quán)縱向劃分不斷調(diào)整以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的過(guò)程。近14年來(lái),盡管經(jīng)過(guò)分稅制改革,我國(guó)已經(jīng)初步奠定地方稅體系的基礎(chǔ),地方政府也獲得了一定的稅權(quán),但

6、從建立規(guī)范的分稅分級(jí)體制的要求來(lái)看,我國(guó)的稅權(quán)縱向劃分仍然存在地方稅收立法權(quán)幾近于零、地方稅收征管權(quán)運(yùn)行沖突、地方稅收收益權(quán)內(nèi)容模糊等諸多問(wèn)題。同時(shí),稅權(quán)縱向劃分變遷的過(guò)程也有自己特定的路徑,并且變遷過(guò)程體現(xiàn)出了路徑依賴的特征。目前,單一制下的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)管理”模式、政府間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明確、地區(qū)間的發(fā)展差距懸殊以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的體制與結(jié)構(gòu)摩擦,構(gòu)成了我國(guó)稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)所面臨的主要制度環(huán)境和約束因素,也決定了我國(guó)稅權(quán)縱向劃

7、分重構(gòu)將是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程,不可能一蹴而就。
　　鑒于分稅制的舶來(lái)品屬性,研究我國(guó)分稅制的重要內(nèi)容——我國(guó)稅權(quán)縱向劃分問(wèn)題,就不能不借鑒國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的有關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)我們將研究的目光轉(zhuǎn)向美國(guó)、加拿大、澳大利亞、德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、日本等7個(gè)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,我們發(fā)現(xiàn),盡管稅權(quán)縱向劃分的基本內(nèi)容和做法與各個(gè)國(guó)家的政體形式乃至經(jīng)濟(jì)、文化背景有著十分密切的關(guān)系,但其中也不乏具有共性特征的地方值得我國(guó)在深化分稅制改革的過(guò)程中認(rèn)真地加以研

8、究。這些稅權(quán)縱向劃分的共性特征主要包括努力做到中央稅權(quán)的主導(dǎo)性與適當(dāng)賦予地方稅權(quán)相結(jié)合、努力做到規(guī)范性和科學(xué)性相結(jié)合、充分考慮地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任和注重調(diào)動(dòng)地方政府征稅的積極性等4個(gè)方面的內(nèi)容。最后,基于對(duì)稅權(quán)縱向劃分的理論判斷,結(jié)合我國(guó)國(guó)情,本文提出我國(guó)稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)的目標(biāo)是:增強(qiáng)地方政府的公共服務(wù)能力,形成約束政府稅權(quán)的法律機(jī)制,并逐步建立較為規(guī)范的地方分稅制。按照適應(yīng)性原則、事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則、受益原則、效率原則指導(dǎo)我國(guó)的

9、稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)。從上述目標(biāo)出發(fā),本文提出我國(guó)稅權(quán)縱向劃分重構(gòu)的五點(diǎn)對(duì)策:一是精簡(jiǎn)政府構(gòu)架。二是明確界定各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任。三是完善地方稅體系和地方稅權(quán)法律規(guī)范。四是試行“地方分類分稅制”。五是健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律制度。本文貫徹了從理論到實(shí)踐、從法學(xué)到經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究思路,爭(zhēng)取在稅權(quán)縱向劃分問(wèn)題研究上有所創(chuàng)新。貫穿全文的線索有兩條:其一,從理論角度看,不管是公共財(cái)政、財(cái)政聯(lián)邦主義,還是依法治稅、稅收法定主義,歸根結(jié)底都是民主財(cái)政、稅權(quán)