論我國環(huán)境執(zhí)法立法的完善

1、第24卷第2期2011年4月河南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)JournalofHenanRadio＆TVUniversityVo124No2Apr2011論我國環(huán)境執(zhí)法立法的完善裴文軍(南陽廣播電視大學(xué)，河南南陽473000)摘要：我國環(huán)境執(zhí)法面臨的深層矛盾有很多，但政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源。為此，需要強(qiáng)化環(huán)境司法，利用國家賦予司法機(jī)關(guān)的權(quán)力和權(quán)威，給予環(huán)境違法者審判和處罰對(duì)環(huán)境污染糾紛進(jìn)行裁定和

2、調(diào)解，對(duì)污染受害者給予救濟(jì)和賠償，建立環(huán)境公益訴訟制度。關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；環(huán)境保護(hù)法；違法；處罰中圖分類號(hào)：D922文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1671—2862(2011)02—0017—04環(huán)境執(zhí)法是國家環(huán)境法制建設(shè)的一個(gè)重要組成部分。隨著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的不斷推進(jìn)環(huán)境法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)形成了較完善的環(huán)境法體系雖然如此我國環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施現(xiàn)狀仍不容樂觀。環(huán)境執(zhí)法工作中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象依然存在對(duì)環(huán)境污染熟視無睹、不聞不問的

3、情況時(shí)有發(fā)生。法律、法規(guī)的實(shí)施不力是我國法律普遍存在的問題，就環(huán)境法本身來說也存在相當(dāng)多的問題。這些問題不解決反過來又影響環(huán)境法的實(shí)施。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度加快、環(huán)境資源壓力增大環(huán)境執(zhí)法工作將面臨越來越多的新情況、新問題。環(huán)境執(zhí)法難難在何處它的深層原因有哪些，它與法律法規(guī)有無關(guān)聯(lián)修正相應(yīng)的環(huán)境法律是否已經(jīng)成熟是本文探討的重點(diǎn)。一、我國環(huán)境執(zhí)法面臨的深層矛盾(一)政府在環(huán)境保護(hù)方面不作為、干預(yù)執(zhí)法及決策失誤是造成環(huán)境頑疾久治不愈的主要根源政府

4、是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體政府履行環(huán)境責(zé)任的優(yōu)劣直接關(guān)系到當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的好壞近年來發(fā)生了一系列重大環(huán)境違法事件使我們不得不探究政府是否真正履行了其保護(hù)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任從2o04年造成近百萬群眾飲用水中斷26天、直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3億多元、震驚全國的“沱江重大水污染事件”到2005年國家環(huán)保總局緊急叫?？偼顿Y達(dá)1179億元“未環(huán)評(píng)先上馬”的3O個(gè)大型違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目再到2006年由于政府行政不作為導(dǎo)致的甘肅徽縣數(shù)百群眾血鉛超標(biāo)和湖南岳陽飲用水源砷超標(biāo)

5、兩起重大環(huán)境事件一件件觸目驚心的環(huán)境違法事件使我們看到許多環(huán)境違法事件背后都與政府有著千絲萬縷的聯(lián)系由于領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核常與其升遷緊密聯(lián)系在一起在這樣的態(tài)勢(shì)下一些地方政府形成了片面追求GDP增長(zhǎng)的扭曲政績(jī)觀。有的在進(jìn)行決策時(shí)忽視生態(tài)環(huán)境規(guī)律。不進(jìn)行深入細(xì)致的科學(xué)評(píng)估和論證草率行事。獨(dú)斷專行一些錯(cuò)誤或不恰當(dāng)?shù)臎Q策使生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重?fù)p害：有的以“優(yōu)化招商引資和發(fā)展”環(huán)境為借口劃定所謂的“院墻以內(nèi)”和“院墻以外”界限，規(guī)定所謂“企業(yè)寧靜日”、“

6、掛牌重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)”等，出臺(tái)各類違反環(huán)保法律法規(guī)的“土政策”。把環(huán)境行政執(zhí)法視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的絆腳石、攔路虎，干預(yù)或阻擾環(huán)境行政執(zhí)法；此外，政府辦企業(yè)的指導(dǎo)思想尚未完全轉(zhuǎn)變企業(yè)仍未擺脫隸屬地位，一些地方政府往往因擔(dān)心影響國計(jì)民生、勞動(dòng)就業(yè)而袒護(hù)污染企業(yè)一旦企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境問題就會(huì)出手干預(yù)致使那些嚴(yán)重污染環(huán)境的企業(yè)難以得到及時(shí)處理成為環(huán)境違法行為的保護(hù)傘、擋箭牌。許多地方環(huán)境污染問題之所以長(zhǎng)期得不到根本解決直接責(zé)任在企業(yè)實(shí)際根源在政府政府不履行環(huán)境

7、責(zé)任以及履行環(huán)境責(zé)任不到位已成為制約我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的重要因素。必須狠下決心徹底解決造成上述問題的主要原因有以下幾個(gè)方面：1目前我國現(xiàn)行的各單項(xiàng)環(huán)境資源法律多以公民、法人或者其他組織作為主要調(diào)整對(duì)象而規(guī)范和約束政府行為的法律規(guī)定非常有限：2已有的規(guī)范政府的法律規(guī)定過于原則《環(huán)境保護(hù)法》中只是原則性地規(guī)定了地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)沒有明確規(guī)定政府部門如何履行其責(zé)任以及如何保證和監(jiān)督其履行責(zé)任無法發(fā)揮規(guī)范和約束政府的作用；3《環(huán)境保護(hù)

8、法》對(duì)環(huán)境監(jiān)管主體的職能劃分不清，責(zé)任不明統(tǒng)管部門與分管部門之間、分管部門相互之間職能交叉、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象大量存在。其結(jié)果是環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)難以落實(shí)到位，有些基層環(huán)保部門在上級(jí)部門督辦、本地政府不當(dāng)干預(yù)、群眾上訪三重壓力中工作舉步維艱，有的地方甚至出現(xiàn)環(huán)保局長(zhǎng)自己充當(dāng)舉報(bào)人寫匿名信向上級(jí)反映應(yīng)授權(quán)由他來解決問題的尷尬局面：4現(xiàn)行法律對(duì)中央政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的規(guī)定非常有限并且缺乏中央政府與地方政府的協(xié)調(diào)與配合機(jī)制其結(jié)果中央政令不暢

9、通國家環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)烈政治意愿在地方大打折收稿日期：201104—10作者簡(jiǎn)介：裴文軍，男，河南南陽人，南陽廣播電視大學(xué)教師，研究方向：法學(xué)。17萬方數(shù)據(jù)法的強(qiáng)制執(zhí)行手段：即便報(bào)請(qǐng)政府關(guān)停或者申請(qǐng)法院執(zhí)行實(shí)際效率大多極其低下受害農(nóng)民與污染企業(yè)交涉無果，擔(dān)心勝訴無望加之訴訟費(fèi)用的負(fù)擔(dān)最終無人起訴。以上分析可以看出環(huán)境執(zhí)法存在的問題除了環(huán)境執(zhí)法主體的原因如執(zhí)法隊(duì)伍薄弱、執(zhí)法人員素質(zhì)不高，缺少一支訓(xùn)練有素的執(zhí)法隊(duì)伍和行之有效的執(zhí)法手段等其內(nèi)在原

10、因是有關(guān)環(huán)境執(zhí)法的立法出了問題環(huán)境立法不夠配套完善沒有適應(yīng)形勢(shì)的變化及時(shí)做出調(diào)整從而使環(huán)境行政執(zhí)法難以準(zhǔn)確到位二、將執(zhí)法難點(diǎn)作為修法重點(diǎn)。(一)以強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任為重點(diǎn)，修訂《環(huán)境保護(hù)法》。在我國政府是環(huán)境法律關(guān)系中最為重要的一個(gè)法律主體很多環(huán)境污染事故和公眾群體事件的引發(fā)都與政府涉及環(huán)境的行政行為有關(guān)而這些問題僅靠管制企業(yè)是不能解決的對(duì)政府涉及環(huán)境的行為必須要有足夠的制度約束我國環(huán)境問題的主因在政府環(huán)境管理執(zhí)法不到位其實(shí)質(zhì)是環(huán)境法

11、律失靈因而從法律上健全政府環(huán)境責(zé)任是解決“政府失靈”的基本途徑。通過修改《環(huán)境保護(hù)法》，突出強(qiáng)化政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任是十分必要的《環(huán)境保護(hù)法》修改應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞落實(shí)“地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”的要求重點(diǎn)解決地方政府干擾環(huán)境執(zhí)法問題認(rèn)真落實(shí)主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人、分管領(lǐng)導(dǎo)是直接責(zé)任人的要求創(chuàng)建和強(qiáng)化一批行之有效的環(huán)境管理制度。落實(shí)政府環(huán)保責(zé)任應(yīng)確立或者完善的主要法律制度和措施，可歸納為科學(xué)決策、實(shí)施執(zhí)行、保障措施、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任追究五大類。1科

12、學(xué)決策類，包括：戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)、主體功能區(qū)劃分、超總量地區(qū)暫停開發(fā)、環(huán)保規(guī)劃、計(jì)劃制度等。2實(shí)施執(zhí)行類，包括：環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、跨界環(huán)境責(zé)任協(xié)調(diào)、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境應(yīng)急管理及信息通報(bào)等3保障措施類，包括：環(huán)保公共預(yù)算制度、環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策、跨行政區(qū)環(huán)境問題的監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制、環(huán)保能力建設(shè)、政府高層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府綠色采購等。4監(jiān)督機(jī)制類，包括：環(huán)保工作向人大報(bào)告制度、對(duì)政府環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督制度、信息公開和公眾參與等5

13、責(zé)任追究類針對(duì)下列情況追究政府環(huán)境責(zé)任：未完成環(huán)境責(zé)任目標(biāo)、造成跨界環(huán)境糾紛、干預(yù)環(huán)境執(zhí)法、決策失誤、造成重大環(huán)境事故、明顯的環(huán)境不作為等。(二)嚴(yán)格法律責(zé)任。加大經(jīng)濟(jì)制裁。通過認(rèn)真評(píng)估環(huán)境立法和各地執(zhí)法情況修改完善環(huán)境法律法規(guī)作出加大對(duì)違法行為處罰的規(guī)定解決“違法成本低、守法成本高”的問題。在制定和修訂法律法規(guī)的過程中，要特別強(qiáng)化法律責(zé)任，加大制裁力度。其基本要求是杜絕一切環(huán)境違法行為讓任何對(duì)環(huán)境造成危害的個(gè)人和單位補(bǔ)償環(huán)境損失絕不允

14、許“少數(shù)人發(fā)財(cái)。人民群眾受害，全社會(huì)買單”的情況出現(xiàn)2008年2月28日修訂通過的《中華人民共和國水污染防治法》做出規(guī)定：對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款：對(duì)造成重大或者特大水污染事故的按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款取消了原來最高罰款100萬元的規(guī)定做到了對(duì)造成污染事故企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰“上不封頂”在環(huán)境法的修改中還應(yīng)增加處罰種類如對(duì)環(huán)境違法者的行為新設(shè)予以“通報(bào)批評(píng)”的聲譽(yù)

15、性處罰對(duì)有主觀故意、情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法責(zé)任人新設(shè)拘留等處罰：引入“按日計(jì)罰”方式：對(duì)埋設(shè)暗管偷排污染物、故意不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施、長(zhǎng)期超標(biāo)排放等具有連續(xù)性的違法行為，參考國際上通行的方式，實(shí)行“按日計(jì)罰”：按照“違法必罰”的原則，對(duì)法律條文有禁止性或者限制性規(guī)定的行為都要明確相應(yīng)的處罰措施：按照“過罰相當(dāng)”的原則大幅度提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和罰款數(shù)額對(duì)違反環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”的行為按照建設(shè)項(xiàng)目投資總額的一定比例，決定罰款數(shù)額：擴(kuò)大“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉

16、”、“責(zé)令限產(chǎn)或者停產(chǎn)整治”、“限期治理”、“沒收”、“責(zé)令拆除”等手段的適用范圍。(三)強(qiáng)化環(huán)境司法。在環(huán)境保護(hù)中強(qiáng)化司法手段的運(yùn)用就是要利用國家賦予司法機(jī)關(guān)的權(quán)力和權(quán)威對(duì)環(huán)境違法者給予審判和處罰對(duì)環(huán)境污染糾紛進(jìn)行裁定和調(diào)解對(duì)污染受害者給予救濟(jì)和賠償強(qiáng)化環(huán)境司法的重要意義在于營造權(quán)利受尊重、安全有保障、行為有約束、糾紛可訴求、利益可維護(hù)的法治環(huán)境環(huán)境司法是在環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)督之外維護(hù)法律尊嚴(yán)將環(huán)境立法落到實(shí)處的一個(gè)重要途徑也是一個(gè)比行政

17、執(zhí)法更具強(qiáng)制性和權(quán)威性的手段1針對(duì)環(huán)境事故多發(fā)的情況，重點(diǎn)完善我國《刑法》第338條“重大環(huán)境污染事故罪”擴(kuò)大排放物范圍規(guī)定從以列舉式的有毒有害物質(zhì)排放擴(kuò)大到嚴(yán)重危害環(huán)境的其他排污行為我國規(guī)定的重大環(huán)境污染事故罪的排放物范圍狹窄僅指有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)以及其他危險(xiǎn)廢物。除上述廢物之外一般性廢物以及其他污染物質(zhì)如向水體排放氨氮等在特定條件下也能造成嚴(yán)重污染現(xiàn)行規(guī)定將很多經(jīng)常發(fā)生的污染環(huán)境事件排除在本罪規(guī)定的范圍之

18、外不利于保護(hù)環(huán)境。震懾排污者取消結(jié)果發(fā)生限制本條款的規(guī)定是等待危害后果發(fā)生之后才進(jìn)行處罰，不利于對(duì)污染行為的預(yù)防以及威懾。從要求后果實(shí)際發(fā)生擴(kuò)大到實(shí)施了危險(xiǎn)行為或足以對(duì)環(huán)境造成危害重大環(huán)境污染事故罪的社會(huì)危害性表現(xiàn)在嚴(yán)重危害環(huán)境的行為一旦產(chǎn)生危害后果則會(huì)對(duì)公共安全、環(huán)境質(zhì)量、人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)等產(chǎn)生巨大影響并且危害后果的消除往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間有些影響甚至不可能逆轉(zhuǎn)從過失犯罪，擴(kuò)大到故意犯罪。本罪是過失犯罪，導(dǎo)致主觀惡性較大、社會(huì)危害性

19、較大的故意的環(huán)境污染行為被排除在本罪之外如果適用投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪等其他罪名追究，又不符合“罪刑法定”的要求難以依法懲處。加大刑罰力度從7年以下徒刑，提高到7年以上。重大環(huán)境污染事故不僅會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染造成大規(guī)模斷水、公私財(cái)產(chǎn)巨大損失甚至還會(huì)使環(huán)境的生態(tài)功能嚴(yán)重受損危害人民生命健康的損害等考慮到這些危害后果本罪規(guī)定3—7年的刑罰力度就顯得過于輕微不能對(duì)行為人產(chǎn)生足夠的威懾與懲罰作用從突發(fā)性“事故”擴(kuò)大到漸進(jìn)性污染累積造成的環(huán)境“事件”重