地方政府“土地財(cái)政”的形成動因——基于逆向軟預(yù)算約束理論的分析.pdf

1、我國城市化的快速發(fā)展過程中，土地在其中扮演的角色舉足輕重。1988年，我國《憲法》和《土地管理法》規(guī)定“國有土地和集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，20世紀(jì)90年代以來伴隨著分稅制的改革和我國二元分割的土地產(chǎn)權(quán)制度，地方政府事權(quán)的不斷增加，而地方政府財(cái)政預(yù)算收入不斷向中央政府集中，但是中央政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)越來越重。地方政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)不得不去尋求巨大的預(yù)算外收入以彌補(bǔ)財(cái)政收入不足的問題，于是擴(kuò)大招商引資的力度，開始了土地使用權(quán)的

2、一次性有償、有期限的轉(zhuǎn)讓行為。1998年，我國開始推行城鎮(zhèn)住房商品化、社會化改革，同時(shí)加大城市建設(shè)投資，土地價(jià)格迅速飆升，巨額的土地增值收益日益得到地方政府的青睞?！段餀?quán)法》(2007)明確了土地出讓的“招拍掛”方式，這種公開競價(jià)的方式更加速了土地增值，地方政府土地的出讓收入逐漸占據(jù)地方財(cái)政預(yù)算外收入的核心地位。于是，各級地方政府在面臨著巨大的財(cái)政壓力和單純以GDP為核心的官員晉升考核壓力之下，開始了大規(guī)模地以低價(jià)征收城郊農(nóng)民的土地，然

3、后再通過“招拍掛”的方式進(jìn)行高價(jià)出讓，以獲取巨額的土地剪刀差收益，加上通過抵押土地獲取的銀行貸款進(jìn)行資源密集型的城市建設(shè)，以彰顯其任期內(nèi)的優(yōu)秀政績，這便形成了我國特有的地方政府“土地財(cái)政”行為。近幾年，全國土地出讓規(guī)模急劇膨脹，土地出讓收入一直處于快速增長的趨勢，從而“土地財(cái)政”收入一直被稱為地方政府的“第二財(cái)政”。
　　由此可見，“土地財(cái)政”是我國工業(yè)化、城市化環(huán)境下經(jīng)濟(jì)體制、組織制度內(nèi)外矛盾的綜合結(jié)果反映。不得不承認(rèn)，它的出現(xiàn)

4、在短期內(nèi)的確推進(jìn)了地方政府城市化進(jìn)程，為地方經(jīng)濟(jì)快速增長注入全新的生機(jī)和活力。然而，從長期來看，地方政府依賴土地的財(cái)政行為，會引起地方政府官員扭曲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，從而阻礙整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的順利。目前，由地方政府的“土地財(cái)政”依過度依賴引發(fā)的農(nóng)民失地失業(yè)問題、城鎮(zhèn)居民住房問題、征地拆遷問題、城鎮(zhèn)居民住房問題、耕地資源大量流失問題、財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)等公共問題已經(jīng)日益凸顯在社會生活中，這必須引起中央政府的高度重視并加以解決，否則將會不斷威脅著社會的和

5、諧、穩(wěn)定和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
　　本文主要集中于對“土地財(cái)政”行為形成的動因進(jìn)行系統(tǒng)和深入的剖析，在前人研究的基礎(chǔ)上，基于逆向軟預(yù)算約束理論，重點(diǎn)研究了強(qiáng)激勵機(jī)制、弱約束機(jī)制和土地制度提供的合法性依據(jù)，探索這三個(gè)因素共同引發(fā)地方政府“土地財(cái)政”行為的邏輯鏈，試圖構(gòu)建一個(gè)解釋地方政府“土地財(cái)政”行為成因的三位一體的分析框架。通過前面成因的分析，找到了“土地財(cái)政”的根源是多因素互動的結(jié)果，才能對癥下藥地破解當(dāng)前我國“土地財(cái)政”帶來

6、的相關(guān)社會問題，最后提出了解決“土地財(cái)政”的建議。本文研究簡述如下:
　　首先，在緒論中，筆者明確了研究“土地財(cái)政”形成動因是在我國城市化和工業(yè)化背景之下進(jìn)行的，并提出研究意義和目的。通過筆者回顧國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于地方政府“土地財(cái)政”行為成因問題研究的文獻(xiàn)，經(jīng)過筆者的大量閱讀和歸類，主要集中在以下三個(gè)方面:地方政府“土地財(cái)政”行為的目的研究、行為驅(qū)動力研究、行為約束條件研究，并在這些文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，提出了相關(guān)的不足之處，并將此作為

7、本文想要重點(diǎn)研究的對象，可能正是本文的創(chuàng)新所在。接著明確了本文的研究思路和框架，將逆向軟預(yù)算約束理論作為本文的研究工具，對“土地財(cái)政”行為背后的形成動因從三個(gè)方面的逆向軟預(yù)算約束進(jìn)行解釋，最后根據(jù)已形成的解釋框架，對“土地財(cái)政”帶來的一系列社會問題提出了相關(guān)的治理措施和對策。
　　其次，本文的第二章對“土地財(cái)政”的相關(guān)概念進(jìn)行了界定，學(xué)術(shù)界的界定有狹義和廣義之分，而鑒于所查文獻(xiàn)的限制，本文使用狹義的“土地財(cái)政”概念，即指地方政府通

8、過出讓土地獲取的土地出讓收入。本文中的“土地財(cái)政”收入指的是國有建設(shè)用地通過“招拍掛”出讓方式獲得的成交價(jià)款。同時(shí)，本文介紹了逆向軟預(yù)算約束理論來源于科爾奈的軟預(yù)算約束，軟預(yù)算約束是在社會主義傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的一種自下而上的向上級部門索取資源的行為。周雪光觀察到地方政府自上而下的攫取和動員地區(qū)內(nèi)資源，為其提供超出預(yù)算計(jì)劃的財(cái)政收入和擴(kuò)張，故周雪光將這種自上而下地索取資源的行為稱為逆向軟預(yù)算約束。本文則是以這種逆向軟預(yù)算約束理論為基礎(chǔ)，

9、基于強(qiáng)激勵機(jī)制、弱約束機(jī)制和土地制度提供的“合法性”依據(jù)三個(gè)方面來對“土地財(cái)政”行為動因進(jìn)行一個(gè)全面的解釋。
　　第三章本文指出了當(dāng)前“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀、特征和風(fēng)險(xiǎn)。第四章是本文的核心研究內(nèi)容，筆者用逆向軟預(yù)算約束理論對我國地方政府“土地財(cái)政”行為的生成動因進(jìn)行了解釋，認(rèn)為是在三個(gè)方面的因素綜合作用下，誘使地方政府不斷突破中央的預(yù)算約束，自上而下地開展“土地財(cái)政”。第一、強(qiáng)激勵機(jī)制。我國分稅制改革形成的“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放”和官員

10、晉升績效考核制度在客觀上調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、拓展稅源的積極性;我國現(xiàn)行的干部晉升考核制度是將GDP作為地方官員考核的核心指標(biāo)，這促使他們只關(guān)注短期政績，通過“資源密集型”政績工程向中央政府傳遞有效信號而獲得晉升資格。由于土地價(jià)值的不斷攀升，土地出讓收入有巨額利益可圖，在重大項(xiàng)目的建設(shè)中能提供充足的資金來源，促使他們不斷擴(kuò)大土地財(cái)政的規(guī)模;第二、弱約束機(jī)制。我國地方政府與上級政府之間是委托人與代理人的關(guān)系，從中央政府到各級地方政府，層

11、級復(fù)雜，造成了嚴(yán)重的信息不對稱問題。這種弱約束主要表現(xiàn)在自上而下、自下而上和權(quán)、責(zé)、利分離;第三、我國土地制度為“土地財(cái)政”提供“合法性”的制度依據(jù)。主要包括我國土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收制度、土地出讓制度，具體表現(xiàn)在集體土地所有權(quán)“虛化”和“缺位”、基于“公共利益”的征地目的界定不明確、征地補(bǔ)償費(fèi)用過低、程序不規(guī)范和土地出讓方式類型上導(dǎo)致的土地出讓收入的無限增高。這是從我國土地相關(guān)法律文件中體現(xiàn)出的漏洞，給地方政府“土地財(cái)政”行為提供了強(qiáng)

12、大的制度保障。
　　最后，本文通過前面的分析提出了治理“土地財(cái)政”的相關(guān)措施。第一、進(jìn)一步深化財(cái)政分權(quán)制改革。理順政府與市場的關(guān)系，合理劃分和確定中央政府與地方政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)，強(qiáng)化完善轉(zhuǎn)移支付體系，上級政府以下級政府之間的關(guān)系;第二、轉(zhuǎn)變地方政府政績考核機(jī)制，促進(jìn)政府由建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。推進(jìn)我國土地制度改革，包括土地產(chǎn)權(quán)制度、土地征收制度和土地出讓制度;第三、組織制度設(shè)計(jì)方面，多方位考察進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，結(jié)合實(shí)際情況綜合