憲法上國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使機(jī)制研究.pdf

1、“國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”作為一種法律擬制，在社會(huì)主義國家一般都會(huì)將它定為一項(xiàng)基本法律制度而在其憲法文本中得以體現(xiàn)。其中，中國《憲法》總綱近一半的條款也都與該概念相關(guān)，內(nèi)容大致涉及到了全民所有制、國有經(jīng)濟(jì)、自然資源和土地的國家所有、國家財(cái)產(chǎn)的神圣不可侵犯、國家征收和國家企事業(yè)組織等。那么，該術(shù)語是如何形成的呢？對(duì)此，通過語源學(xué)和中外法制史上有關(guān)這一概念的脈絡(luò)梳理，基本上能得到較為明晰的解答。但是，出于對(duì)憲法效力的理解差異、“國家”這一主體的特殊

2、性、國有財(cái)產(chǎn)實(shí)際行使主體的不定性等相關(guān)理論難題和現(xiàn)實(shí)悖論，有關(guān)憲法文本上“國家所有”的真實(shí)屬性、憲法上的國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在規(guī)范適用上到底從公還是從私抑或公私兼有等問題卻掀起了一股強(qiáng)大的學(xué)說紛爭(zhēng)。概括說來，對(duì)憲法上“國家所有”的理解主要分為國家所有制說、制度性保障說和國家權(quán)利（力）說和綜合說;在規(guī)范適用上，國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或公或私的爭(zhēng)議聲潮大致可歸納為名義所有權(quán)說、公法法人說、物權(quán)說、公權(quán)力說、剩余所有權(quán)說、以及折衷說這幾大流派。
　　

3、其實(shí)，通過憲法總綱的效力、憲法的根本法地位的分析可知，憲法文本中“國家所有”的歸宿應(yīng)是一種國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，且這種所有權(quán)是一種公私法通涉性的權(quán)利（力）。其公私通涉性主要表現(xiàn)在主體的雙重委托性、法益的總有性、權(quán)能的可分割性、客體用途的固定性和功能的雙而性。也就是說，憲法上的國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是指國家基于憲法文本的規(guī)定而能對(duì)特定形態(tài)的財(cái)產(chǎn)享有絕對(duì)支配地位的權(quán)利或權(quán)力。其外延包括國有自然資源（礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等）、國有土地

4、、行政單位和事業(yè)單位的國有資產(chǎn)、企業(yè)國有資產(chǎn)和國有文物檔案五大類。其他法律文件對(duì)這一外延的創(chuàng)設(shè)性規(guī)定的合憲性與否也因其公私屬性而異。
　　與法、日、臺(tái)等國家地區(qū)不同，中國（大陸）并未制定統(tǒng)一的法典而是采用分類立法模式來規(guī)范不同財(cái)產(chǎn)形態(tài)的國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使問題。通過對(duì)與國有財(cái)產(chǎn)相關(guān)的現(xiàn)有法律文件及其施法實(shí)踐的歸納整理可知，國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使范圍大致可從目的、取得源頭和利用用途這三個(gè)方面的限制條件來界定，而其他具體的行使機(jī)制（如主

5、體、客體、方式與手段、責(zé)任機(jī)制等）則可以悉數(shù)歸納到分頭管理、分類行使和特殊保護(hù)等幾個(gè)部分中去論述。
　　大體而言，建國至今在這些機(jī)制的作用之下憲法上國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使取得了不菲的成效，不過同時(shí)也伴隨著一定的負(fù)效應(yīng)。究其原因，則主要在于憲法上國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使規(guī)則的散亂、交錯(cuò)、沖突乃至欠缺，以致生活實(shí)踐中國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與國家行政權(quán)混同、經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)于一切。不可否認(rèn)，從整體環(huán)境、主體安排、行為方式選擇上來說如何將國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)同國家其

6、他權(quán)力尤其是國家行政權(quán)相分離，至今依舊是國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使所面臨的一個(gè)棘手的難題。但是，除了主體變通或改革的手段外，至少從行為規(guī)則上對(duì)兩權(quán)的適用場(chǎng)合加以區(qū)分仍然還是具備可行性的。因此為了防治國有財(cái)產(chǎn)浪費(fèi)流失、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明和兩權(quán)分離、化解權(quán)利沖突等等負(fù)面問題，無論是在理論上還是制度實(shí)踐中都亟需一套具備全局性、統(tǒng)一性而又自帶層次性的規(guī)則體系來引導(dǎo)憲法上國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的依法和有效行使。
　　由于憲法上國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，因此其行使

7、只能是創(chuàng)設(shè)各種非所有權(quán)類型的其他權(quán)利（力），即憲法上國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使的主要內(nèi)容是國有財(cái)產(chǎn)的具體利用問題，尤其是當(dāng)中的占有或保管權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等的分配。所以，在抉擇“物與人”之間最佳的配置組合時(shí)，傳統(tǒng)基于物質(zhì)本身形態(tài)分類的五類法定的國有財(cái)產(chǎn)并無優(yōu)勢(shì)，反而以憲法上國有財(cái)產(chǎn)所能發(fā)揮的功效差異，即所保障的權(quán)利位階及成本收益率差額為主要考量依據(jù)則是一種“更好”的謹(jǐn)慎權(quán)衡;且當(dāng)這兩個(gè)功效出現(xiàn)根本性沖突時(shí)，應(yīng)以權(quán)利位階為準(zhǔn)。其中，在眾多

8、權(quán)利位階的排序方式中，無論是從理性還是感性來說個(gè)人或組織對(duì)國有財(cái)產(chǎn)的“依賴度”應(yīng)是最為妥切的尺標(biāo)。由此，憲法上的國有財(cái)產(chǎn)就可區(qū)分為生活生存所需的國有財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的國有財(cái)產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需的國有財(cái)產(chǎn)和文化傳統(tǒng)保存所需的國有財(cái)產(chǎn)四大類。
　　同時(shí)，通過對(duì)延展后的“卡梅框架”的改良運(yùn)用，不僅具備可適性而且還能化解制度缺陷并實(shí)現(xiàn)兩權(quán)分離的四類行使規(guī)則體系，即禁易規(guī)則、財(cái)產(chǎn)規(guī)則、責(zé)任規(guī)則和管制規(guī)則也得以建構(gòu)。余下工作就是在區(qū)分國家財(cái)

9、產(chǎn)所有權(quán)兩重關(guān)系三方當(dāng)事人的基礎(chǔ)上，將上述四類行使規(guī)則對(duì)國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使過程中首次新設(shè)的權(quán)利按照國有財(cái)產(chǎn)的不同功效分別加以規(guī)范。具體而言，四類規(guī)則的“分類適用”主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)生活生存所需的國有財(cái)產(chǎn)主要適用禁易規(guī)則;(2)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所需的和生態(tài)環(huán)境保護(hù)所需的國有財(cái)產(chǎn)的利用都在規(guī)則適用上比較近似，在對(duì)應(yīng)的兩重關(guān)系主體間都分別適用財(cái)產(chǎn)規(guī)則和責(zé)任規(guī)則;(3)文化傳統(tǒng)保存所需的國有財(cái)產(chǎn)主要適用責(zé)任規(guī)則;(4)管制規(guī)則貫穿于四類國有

10、財(cái)產(chǎn)利用的始終，它直接為各類國有財(cái)產(chǎn)的利用主體預(yù)設(shè)了諸多交易條件。
　　從國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使的后果來看，財(cái)產(chǎn)規(guī)則是達(dá)成了國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)外的財(cái)產(chǎn)權(quán)交易的合意;責(zé)任規(guī)則是在侵權(quán)者付出“代價(jià)”的前提下承認(rèn)其對(duì)國有財(cái)產(chǎn)的不法占有、使用、處置或收益;管制規(guī)則是以“條件模式”的方式對(duì)國有財(cái)產(chǎn)的配置及其交易行為加以干預(yù)，不合條件的都被剔除或無效;禁易規(guī)則則是旨在保障個(gè)人對(duì)國有財(cái)產(chǎn)的生活生存利用，任何人（含自身，也包括組織乃至國家）都禁止干預(yù)或侵

11、害，而直接用于生活生存的國有財(cái)產(chǎn)的配給對(duì)象、方式和份量則是按照“目的模式”的做法由國家進(jìn)行裁量。因此，對(duì)于非國家主體的違反行為，以上四類規(guī)則從民事、行政到刑事責(zé)任的監(jiān)管主體、利害關(guān)系人、懲罰補(bǔ)救方式和程序等來說都比較明確。只是對(duì)于代表國家來行使國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主管機(jī)關(guān)的違反行為，利害關(guān)系人以及作為國有財(cái)產(chǎn)真正主人的“全民”的維權(quán)方式則存在如下不同的情形。第一，在財(cái)產(chǎn)規(guī)則中，國有財(cái)產(chǎn)的主管機(jī)關(guān)與利用者之間的關(guān)系與上述非國家主體間關(guān)系類似。