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1、淹旦斟墜Q￡!G發(fā)’晨論壇談?wù)芾碇械某杀締栴}口李冰心本文提出政府管理中的有關(guān)成本問題，并對其進(jìn)行一些淺顯的研究。得出有關(guān)結(jié)論。所要解決的主要問題，不是政府宏觀調(diào)控市場，而是如何控制自身的行政行為，特別是在監(jiān)督機制尚不完善的情況下，政府的自我控制就顯得尤為重要。但愿本文提出的一些觀點能夠引起人們的注意。關(guān)于政府管理成本的理論問題政府管理成本的概念，理論界似乎沒有一致的界定，由于其概念的模糊，在實際運作中往往出現(xiàn)大量浪費人力、物力、財力

2、等經(jīng)濟(jì)資源或社會、生態(tài)資源的現(xiàn)象。因此，研究政府管理及其運作成本問題，必須首先界定概念。筆者認(rèn)為，政府管理成本，就是政府這一組織為實現(xiàn)其一定期限內(nèi)所支付的包括自身生存和管理社會在內(nèi)的全部經(jīng)濟(jì)資源。由此可見，政府成本比任何社會組織的成本涵蓋范圍廣，表現(xiàn)形式復(fù)雜，影響程度大。根據(jù)政府管理成本客觀存在的不同，我們將政府管理成本具體區(qū)分為：廣義政府成本與狹義政府成本；名義成本與實際成本；顯性成本與隱性成本。另外還有會計成本與機會成本；剛性成本與

3、彈性成本等。造成政府成本膨脹的公務(wù)要素是多維的，至今沒有見到哪位學(xué)者有比較系統(tǒng)的論述。我國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱在《灰市場理論》中雖沒有明確提出政府成本，但論述的內(nèi)容幾乎與政府成本相似。在此可將多維的要素歸納為下列幾個方面。(一)個人福利的追求在一個制度與監(jiān)督機制尚不完善的國家，公務(wù)人員很可能與商人追求經(jīng)濟(jì)利潤一樣追求個人福利。同時，在公務(wù)人員追求個人福利成功概率很高而個人支付成本又非常低的情況下，必將引誘所有的公務(wù)人員都去追求個人福利，而追

4、求個人福利的結(jié)果肯定是以提高政府成本為代價的。假設(shè)某公務(wù)人員想通過各種渠道追求個人福利，可能追求成功的目標(biāo)市場無非是機關(guān)內(nèi)部和行政范圍兩方面。在機關(guān)內(nèi)部有購買公共消費品、吃回扣、打私人電話等。在行政過程中的現(xiàn)象就非常復(fù)雜，如稅務(wù)人員受賄以減少財政收入，公安人員受賄以增大社會成本，上級對下級以檢查工作的名義吃拿等等。人們在交往過程中，會問及對方的工作單位，當(dāng)朋友回答了其所在單位后，馬上會反饋給我們一個“好單位”或“差單位”的評價，在評價中

5、從來沒有人關(guān)心其工作干得好壞，而是看該單位有沒有“實權(quán)”，或者“實權(quán)”大與小的問題。這種評價是百分之百地建立在追求個人福利上的。如果不追求個人福利或者在一定制度約束下使追求個人福利成為徒勞，亦即當(dāng)個人的各類支付等于甚至大于所獲福利時，人們就不會在行政過程中全力追求個人福利，也不會有上述朋友交往時的習(xí)慣性談話了。因此，個人福利的追求是構(gòu)成政府成本的首要因素。(二)個人功名的追求不追求個人功名的公務(wù)人員不一定是最優(yōu)秀的人員。但在制度尚不完善

6、的情況下，許多公務(wù)員追求的是虛假功名，這種虛假功名的授予幾乎全部是以政府成本為前提的。對此，我們可以分為完全政府成本和準(zhǔn)政府成本。許多公務(wù)人員設(shè)法通過各類不規(guī)范的政府支出賄賂有關(guān)人員，達(dá)到追求功名的目標(biāo)。也有的公務(wù)人員在各類投資決策中不顧及或很少顧及長遠(yuǎn)效應(yīng)，甚至連眼前的資金成本都不考慮。例如大規(guī)模搞脫離社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實的城鎮(zhèn)改造、盲目上一些不符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的項目等等，其結(jié)果是有了一些看得見的“實績”，個人功名得到了，資金卻沉淀了，政府成

7、本增加了。(三)制度及其他不可控因素一個國家的社會制度、政治與經(jīng)濟(jì)體制以及自然和戰(zhàn)爭、國際形勢變化等各種不可控因素，同樣是影響政府成本的主要因素。例如，在封建專制的社會制度下，民主監(jiān)督與政府施政之間是根本斷層的，官吏的尋租幾乎不受任何限制、約束，當(dāng)官意味著發(fā)財，其政府運作成本和社會效益相比幾乎是無窮大。現(xiàn)代政府行政中，在監(jiān)督機制健全且不存在任何特殊公民的情況下，政府成本肯定低。反之，監(jiān)督機制不健全或者人治現(xiàn)象突出，甚至存在特殊公民時，政

8、府成本肯定會大幅增加。另外，各種自然現(xiàn)象、戰(zhàn)爭、國際形勢變化強制性地影響政府成本。例如，政府認(rèn)準(zhǔn)某一農(nóng)業(yè)種植業(yè)的經(jīng)濟(jì)利潤很高，可能投人很大的人力、物力和財力，當(dāng)氣候反?；虺霈F(xiàn)不可控的自然災(zāi)害時，客觀上政府成本上升。再如兩國間的貿(mào)易往來，當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)性的戰(zhàn)爭或因其他原因的影響使國際關(guān)系急劇惡化時，政府成本上升在所難免。對我國政府成本的表象研究(一)政府人員總量與政府成本支出比例不協(xié)調(diào)有關(guān)資料表明，和其他一些國家相比，我國的行政人員不算太多，

9、而政府行政管理費用支出無論是占財政總支出的比萬方數(shù)據(jù)萬方數(shù)據(jù)重還是占GDP的比重，都高于經(jīng)濟(jì)實力和社會實力與我國大體相當(dāng)?shù)膰?。筆者曾對中國、印度、美國、加拿大、土耳其、新西蘭、新加坡、法國、德國和日本等國家從政人口占總?cè)丝诘谋戎睾途蜆I(yè)人口占總?cè)丝诘谋戎匾约罢芾碣M用支出占財政總支出的比重做過詳細(xì)的比較，從中發(fā)現(xiàn)我國政府管理費用支出占財政總支出的比重在這f0個國家中是最高的，充分反映出我國是高政府成本支出國家，說明政府對經(jīng)濟(jì)資源的浪費

10、現(xiàn)象非常突出。有關(guān)資料表明，從1986年到1996年我國財政年度總支出增長546倍，而政府行政管理成本卻增長1558倍。同期行政人員的工資增長不到8倍，全部行政人員的工資總額增長約9倍，顯然與政府行政管理成本的1558倍之間是一大反差。由此可見，我國政府管理成本的浪費現(xiàn)象極其嚴(yán)重。(二)政府行政人均成本與企、事業(yè)單位人均成本比較多年來，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究也好，管理學(xué)研究也好，都一定程度忽略了政府行政管理成本問題，一直強調(diào)企業(yè)管理、降低消耗，卻從

11、來不思考政府自身的經(jīng)濟(jì)管理和成本消耗。在此，我們對西部地區(qū)四個地、州、市1996年人均成本支出作了一些調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)四個地州市的政府行政部門的人均成本都高于事業(yè)單位和企業(yè)單位的人均成本，同時，以事業(yè)單位的人均成本為最低。這里必須明確的是，行政單位還支出了一筆數(shù)額非常大的預(yù)算外資金。例如地方政府以各種方式和各種名目集資、攤派、收費、捐款、借款等的收入，既有直接從個人征集的收入，也有從企業(yè)征集的收入。除了少部分用于一些公共項目開支外，多數(shù)用

12、于支付政府官員的各類個人開銷。如果再考慮這部分成本的話，政府成本必然還要增加許多。如1997年，某省的預(yù)算外收入(包括行政、事業(yè))占當(dāng)年財政收入總額的98％，還有許多無法統(tǒng)計的賬外賬收入。通過以上比較分析，我們可以得出這樣一個結(jié)論，僅以企業(yè)內(nèi)部行政管理人員和事業(yè)單位的內(nèi)部行政管理人員所消耗的人均成本費用看，要比現(xiàn)行的政府行政人員所消耗的人均成本費用小得多。幾點結(jié)論(一)當(dāng)前政府的行政成本比國有企業(yè)內(nèi)部的行政管理成本問題更為嚴(yán)重首先，通過

13、上面的研究對比，從成本支出的人均數(shù)額上看，政府機關(guān)的行政成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國有企業(yè)內(nèi)部行政管理人員人均成本。其次，和國外一些國家的同類可比較指標(biāo)進(jìn)行比較，我國政府行政成本的高支出已經(jīng)是不可辯駁的事實。第三，和企業(yè)比較，政府成本沒有定量化、標(biāo)準(zhǔn)化考核指標(biāo)。既然政府行政成本的支出和國有企業(yè)之伺存在結(jié)果上的差距，。就應(yīng)找出其中的原因。經(jīng)過考察可以發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)內(nèi)部行政成本的定量、標(biāo)準(zhǔn)的制定與考核一般都很嚴(yán)格，絕大多數(shù)企業(yè)在淹Q型墜Q￡!G發(fā)晨論壇

14、成本費用的支出上制定了目標(biāo)網(wǎng)絡(luò)，每個處(室)、科(室)乃至個人要完成多少任務(wù)，給你多少經(jīng)費都是硬性的，而政府行政機關(guān)一般都沒有這樣量化，即使制定一些如住宿、業(yè)務(wù)招待費、出差費之類的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有總量限制。再如各類辦公用品和消耗品的購進(jìn)，在企業(yè)一般是有計劃、有標(biāo)準(zhǔn)地統(tǒng)一組織，由專人購買，在政府行政機關(guān)則比較分散。因此，當(dāng)前我國政府行政機關(guān)的管理成本問題要比同區(qū)域的國有企業(yè)的內(nèi)部行政管理成本問題更趨嚴(yán)重，政府的低效益虧損比企業(yè)更為嚴(yán)重。因此對

15、政府管理成本問題造成的虧損現(xiàn)象再不能等閑視之。(二)彈性成本大于剛性成本。問題的實質(zhì)不在于人員膨脹一過去，人們對政府行政成本支出認(rèn)識有一種誤區(qū)，認(rèn)為機構(gòu)人員膨脹帶來的剛性支出不斷擴大是行政成本擴大的根本原因。研究表明，這種認(rèn)識是偏頗的。根據(jù)1996年《甘肅統(tǒng)計年鑒》中所提供的資料顯示，當(dāng)年的人頭工資支出的剛性成本與其他行政管理費用支出的彈性成本之比為1：4。這一結(jié)果表明，甘肅省行政管理的彈性成本超過了現(xiàn)有行政人員工資所需的剛性成本。同時

16、又進(jìn)一步表明，當(dāng)前政府行政成本過大的根本原因不在于機構(gòu)、人員的膨脹，而在于其他費用支出過大。當(dāng)然，其他成本的支出與人員多少有必然聯(lián)系，有時還可能是正比例關(guān)系，限制減少機構(gòu)和人員肯定對縮減現(xiàn)有的政府成本在邊際上產(chǎn)生相應(yīng)的作用。但總的來說，它的作用很有限，或者說僅僅是微調(diào)作用。因為一旦不約束政府管理的彈性成本，即使因人員減少而節(jié)約了成本，留在機關(guān)崗位上的人也有可能會進(jìn)一步擴大彈性成本，使減少人員帶來的效應(yīng)仍被消耗殆盡。因此，降低彈性成本才是

17、解決問題的根本。(三)隱性成本猛于虎。是影響社會發(fā)展的最根本原因目前，政府行政成本的數(shù)量也好，影響程度也好，都莫過于隱性成本。隱性成本的表現(xiàn)形式也是多維的。例如，我國建國以來的一些政府決策，大躍進(jìn)也好，“洋躍進(jìn)”也好，都對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了過高的行政成本，其經(jīng)濟(jì)損失無法估量。在地方政府的許多決策中，因忽視對環(huán)境的保護(hù)問題，造成的嚴(yán)重污染將給未來的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來嚴(yán)重后果。有關(guān)資源統(tǒng)計，因政府決策而帶來的草原退化、沙漠化和水資源的浪費與破

18、壞，每年的概算損失在300“500億元之間。隱性的政府成本不僅因上述客觀決策出現(xiàn)大損失，而且在對宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)方面造成的損失也非常嚴(yán)重。如果把各類政府及其行政成本歸納起來分析，對社會危害性最大的還是隱性成本，因為它雖然在政府的執(zhí)政期內(nèi)不一定表現(xiàn)出來，但當(dāng)隱蔽的問題逐漸顯現(xiàn)之后，很可能出現(xiàn)像大片的原本適宜人類生存的土地變得無法生存，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展由此受到極大的影響等問題?？磥恚男姓袨椴坏珣?yīng)考慮多因素的成本問題，而且更應(yīng)注重隱性成本