現(xiàn)代公共管理必須重視政府成本——評《政府管理半徑與成本的研究》

1、新書架2008年第6期總第276期127現(xiàn)代公共管理必須重視政府成本———評《政府管理半徑與成本的研究》朱正威何翔舟教授的專著《政府管理半徑與成本的研究》(以下簡稱《管理半徑與成本》是作者主持的國家自然科學基金資助項目的研究成果中國社會科學出版社于2007年將其推出出版是對公共管理理論和學術(shù)研究的豐富。該書不僅從政府管理半徑與成本的理論框架、政府管理成本的普遍存在性以及對社會經(jīng)濟的發(fā)展、政治文明建設(shè)、提高公共管理水平等方面進行了深刻解剖

2、而且提出了中國乃至國際社會在公共管理方面發(fā)展與轉(zhuǎn)型過程中的戰(zhàn)略設(shè)想與操作依據(jù)理論上頗有創(chuàng)新現(xiàn)實感也非常強是多年來探討現(xiàn)代公共管理理論與實踐的一部力作。一、政府管理半徑與成本研究是對現(xiàn)代公共管理理論與實踐的挑戰(zhàn)人們對政府管理成本會影響社會經(jīng)濟發(fā)展與政治文明建設(shè)幾乎沒有疑義但對這一問題的研究確實存在著忽略之嫌《管理半徑與成本》可以說彌補了這一缺憾。從國際公共管理實踐發(fā)展來看傳統(tǒng)的軟約束管理越來越受到公眾的質(zhì)疑。早期的懷疑更多地是針對中央政府

3、后來地方政府也面臨不斷增加的壓力以使行政政策更好地響應(yīng)社會和政治需要。以美國為例里根政府時期就開始控制政府規(guī)模。里根政府許諾減稅精簡政府開支將政府職能承包出去促進公共部門的私有化。格雷斯委員會(GraceCommission)呼吁用企業(yè)的方法管理政府使專業(yè)公共部門經(jīng)理較少地受到政治的壓力。一些人士認為私營部門在滿足公共部門的需求方面應(yīng)該扮演更為積極的作用并且替代公共部門結(jié)果是行政的多元化創(chuàng)造了更多的機會并且為私營部門提供公共服務(wù)打下基礎(chǔ)

4、。通過非公共機構(gòu)提供公共服務(wù)的努力即私有化在地方政府尤其是大城市地區(qū)發(fā)展較快。但是他們始終不能在政府組織自身頭上動手術(shù)各國的政府成本還是越來越膨脹效率低下。20世紀80年代以來政府對于預算成本確實有了積極的政策。在政治上定義公共部門、私營部門和非贏利部門職能的同時一場預算戰(zhàn)役也展開了。美國國會通過了里根關(guān)于三年裁減稅收的計劃。凱頓(NaomiCaiden)在1981年《不確定和不穩(wěn)定中的公共預算》一文中指出預算環(huán)境在變化其未來會受財政緊

5、縮與政治不確定性的影響。中國政府也進行了以精簡機構(gòu)為舉措的政府預算控制特別是1997年以來從中央到地方普遍進行了機構(gòu)改革但真正意義上的收效甚微。從更深層面分析還是由于在內(nèi)容上沒有找到切入點缺乏基本載體體現(xiàn)在政府組織內(nèi)部就是成本控制僅僅是對政府的最終消費支出產(chǎn)生相應(yīng)的抑制亦即僅僅是對于傳統(tǒng)的“以收定支”政府預算有所觸動但還無法抑制政府作為特殊組織對社會以及社會公眾所造成的各類成本。何翔舟教授在《管理半徑與成本》中的貢獻正如中國行政管理學會

6、會長郭濟在該書序言中所提出的三個亮點即:政府管理半徑問題的提出把政府管理決策的范圍、管理決策的內(nèi)容進行了理性規(guī)范從而使政府管理研究與實踐活動進一步科學化、清晰化政府成本的研究把定性、定量相結(jié)合使政府管理的操作實踐進一步有的放矢提出了研究載體與實踐平臺可謂找到了改革政府、重塑政府的對接點找到了政府管理體制改革的操作支點。這一評價很到位。二、政府管理半徑與成本研究的現(xiàn)實意義《管理半徑與成本》并不限于簡單地探索公共管理理論問題。在政府管理實踐

7、與社會事業(yè)公共化、服務(wù)化的當今它對推動社會發(fā)展與政治文明建設(shè)也有重大的現(xiàn)實意義。該書從中國公共管理現(xiàn)實分析入手從政府管理活動中造成高成本的原因定位指出了推行現(xiàn)代公共管理制度是控制政府成本的源動力分析在政府管理活動中傳統(tǒng)的控制政府成本軟約束方式是造成政府成本膨脹的根源缺乏政府管理半徑是無限政府能夠長期存在的根蒂。因此必須通過定量分析方法界定政府管理半徑并進一步理性地判斷政府管理活動中的政府成本從真正意義上找到提高政府績效的支點明確政府成本

8、的嚴重程度使各級政府及其各類公共組織真正認識這一問題。于是公共管理—政府管理半徑—政府成本—改變軟約束管理—定量分析—建立硬約束機制—政府成本最小化這樣一個理論模式設(shè)計出來了。在分析中作者就政府決策或經(jīng)營管理的有形公共產(chǎn)新書架1282008年第6期總第276期品與無形公共產(chǎn)品成本問題分別提出了實際的控制方法。有形公共產(chǎn)品成本的控制提出了定性與定量相結(jié)合并以定量為主的控制方法無形公共產(chǎn)品成本的控制主要以定性控制為主的方法。這樣公共管理的制

9、度就有了更加豐富的可供操作的內(nèi)容即在制度產(chǎn)生過程中滲透了定量分析的內(nèi)容而管理半徑為定量分析的基礎(chǔ)定量分析則是衡量政府成本的基礎(chǔ)政府成本成了政府績效的前提也成為了確立公共制度的基礎(chǔ)。在上述理論模型的基礎(chǔ)上作者頗具創(chuàng)新地提出了“政府管理半徑”理論他把政府管理半徑區(qū)分為直觀半徑與抽象半徑重點論述了抽象半徑即政府管什么內(nèi)容、管多少、管到什么程度。政府管理半徑合理公共管理制度就到位并能降低政府成本如果政府管理半徑不合理公共管理就會落入成本膨脹的陷

10、阱。還有一個政府管理半徑陷阱就是政府管理在某一方面吸取教訓合理了管理半徑而部分失去管理權(quán)限的機關(guān)或公務(wù)員個人可能還會在另一方面通過新的途徑找到新的管理權(quán)限從而在新管理內(nèi)容方面擴大政府管理半徑使政府成本繼續(xù)失控。就目前來說特別是各級政府選舉過程中、各類公共事物管理活動中要比既往的政府管理國有企業(yè)半徑更加復雜這是控制政府成本值得關(guān)注的。政府成本的膨脹不僅會對現(xiàn)實的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生相應(yīng)的不良影響而且由于其具有影響周期長的特征還在一定程度上影響

11、未來一個時期的社會進步與發(fā)展特別是那些由于個別公務(wù)員的不良行為所造成的各類政府成本更大程度上影響到政府的形象對政治文明建設(shè)會產(chǎn)生一定的負面效應(yīng)。如果不能從根本上抑制政府管理活動中的風險成本或者在指導思想上任其自然的話不僅會跌進政府成本不斷膨脹的陷阱并有危及一個國家政權(quán)的危險。這一結(jié)論本身是從古到今都認同的真理但是何翔舟教授能夠從公共管理的角度應(yīng)用各類分析方法與工具以新的理論模型精細地刻畫從政府管理半徑到政府成本理論、從政府成本到現(xiàn)實的公

12、共管理的作用機制給讀者煥然一新的感受這是以往的公共管理理論專著所沒有的。三、對現(xiàn)代公共管理發(fā)展趨向的認識《管理半徑與成本》還全面分析了現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基本趨向。歸納起來可以概括如下。1.建立企業(yè)家政府如何通過硬約束管理制度來避免政府管理活動掉進成本膨脹、績效低下的陷阱實際上預示了現(xiàn)代公共管理在一定程度上發(fā)展的取向?！豆芾戆霃脚c成本》一書指出把企業(yè)管理的基本方法嫁接到政府組織使傳統(tǒng)的政府管理軟約束變?yōu)橛布s束符合現(xiàn)代公共管理發(fā)展的基本趨勢

13、。同時政府的工作任務(wù)也可以歸納為對社會需要的產(chǎn)品的生產(chǎn)(包括有形公共產(chǎn)品與無形公共產(chǎn)品)這是國際公共管理發(fā)展的基本特征。這些特征理念實際上滲透著國際社會關(guān)于企業(yè)家政府改革的基本特征也是政府應(yīng)用企業(yè)管理方法治理政府本身與社會的趨勢。2.政府問責制度溫家寶總理在2003年提出要建立政府問責制度。實際上政府問責制度的目的就是要促使各級政府建立科學的決策理念而無論是績效管理也好還是問責制度也好以及科學決策思想基本內(nèi)涵都與政府管理半徑與成本之間是

14、一致的。如果不講究政府管理半徑政府管什么的理由并不充分而缺乏政府成本理念政府績效的研究就缺乏可供操作的杠桿。因此在建立政府問責制度或科學決策理念的背景下設(shè)計政府管理半徑并控制政府成本對此起著前提性作用。3.公務(wù)員制度改革歸根結(jié)底政府成本膨脹與否取決于公務(wù)員的綜合素質(zhì)因此必須從公務(wù)員制度改革入手控制政府成本。《管理半徑與成本》中強調(diào)的平等機會、比較價值、公共生產(chǎn)力與質(zhì)量管理、依據(jù)業(yè)績付報酬、利潤分成等提供了理論依據(jù)。這與西方理論有著繼承與

15、發(fā)展的關(guān)系英格拉姆(PatriciaIngraham)在她的《功績制基礎(chǔ)》一書中也對人事改革及對公共服務(wù)的影響作了較好的總結(jié)她認為公共管理的績效對社會影響如何在某種程度上完全取決于公務(wù)員素質(zhì)因此公務(wù)員制度改革是控制政府成本的必然而控制政府成本是公共管理發(fā)展的比然趨勢。4.重新發(fā)現(xiàn)公共管理的合法基礎(chǔ)與道德對于政府與公務(wù)員如何界定似乎必須把其與其他社會公眾等同起來分析。因為政府也是社會所有組織中大組織如果把公務(wù)員看成是獨立與其他社會組織的特

16、殊人員就會產(chǎn)生政府及其公務(wù)員始終在為社會做好事這樣的假設(shè)。這實際上是不符合客觀實際的?！豆芾戆霃脚c成本》在分析了政府成本膨脹的根源后發(fā)現(xiàn)公共行政的合法基礎(chǔ)是公眾的監(jiān)督與信任基本道德是公務(wù)員自身的約束這種約束是建立在法律制度基礎(chǔ)上的。重新發(fā)現(xiàn)公務(wù)員是經(jīng)濟人或社會人政府組織是社會組織那么控制政府成本的客觀基礎(chǔ)以及公共行政的合法基礎(chǔ)與道德也就符合客觀實際了。5.重視公共政策分析《管理半徑與成本》滲透了對公共政策分析的重視研究過程對包括政策形成