論完善慈善公益組織公共問責(zé)機(jī)制中的政府因素

1、譬匿疊盈論完善慈善公益組織公共問責(zé)機(jī)制中的政府因素口劉秀瓊(中國勞動關(guān)系學(xué)院，北京100037)；摘要：近年采我國NG0(尤其是慈善公益類NG0)的蓬勃發(fā)展，為社會慈善公益事娩a麴繁榮搭建起了有弄4的平臺。本文從慈善公益組織公共問責(zé)機(jī)靜j的相關(guān)基本概念和理論’p蟲發(fā)，主要就我國政府對慈善公益組織公共問責(zé)機(jī)制的主要框架進(jìn)行論述，從中提出對慈善公益組織公共問責(zé)機(jī)制建立的一些思索和看法。以慈善公益組織為研究對象，試圖通適對其問責(zé)機(jī)制建立的分析

2、，為進(jìn)一步研究申國NG0整體問責(zé)機(jī)制做出有益的嘗試。荔壅關(guān)鍵詞：慈善公益組織公共問責(zé)I“1責(zé)機(jī)制秀己。。鋤。。臻I；幽。鋤蛾。，夠。，。。。。。。。。。。；；；貔。一。婦。。。赫。；。敬緩。綹。。。。。；貔‰巍‰。。。。。。。。。幽。盞篷溉蚴。鋤#堍；磊哦船幽球嘲勰蛾‘》夠》，螂輯。鐫‰蜷施鼢赫貔瓣幽蠡赫赫詒縛巷磁虢敬赫翩毛函醞緩赫蹴撕#瀚建a貔琵∥巍‰蝴施麟艘盤刪幽‰蠲近年來，NGO在我國社會生活中越來越活躍。一方面，政府對NGO的扶

3、持力度加大和國際NGO的積極援助使得中國NGO發(fā)展的外部環(huán)境越來越有利；但另一方面，在其快速發(fā)展過程中，NGO暴露出了自身所存在的一些問題。這些問題也在直接或間接地影響著NGO的社會公信力。公益項目運(yùn)作的具體環(huán)節(jié)是否符合實現(xiàn)社會公益的目標(biāo)，以及慈善公益組織的自身發(fā)展是否真正履行了其應(yīng)盡的社會公共責(zé)任的問題，已經(jīng)成為政府部門、企業(yè)和大眾關(guān)注的焦點(diǎn)之一。一、我國慈善公益組織的發(fā)展概述對于NGO的內(nèi)涵和特征，國際和國內(nèi)學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)。

4、結(jié)合中國社會發(fā)展的特殊情況，目前我國學(xué)術(shù)界比較通行的觀點(diǎn)是：“即滿足下列基本條件的組織均可以視為NGO：政府體系之外的、不以營利為目的、具有不同程度的獨(dú)立性和自治性、志愿公益性的正式組織。”根據(jù)民政部官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：截至2009年底，全國共有社會組織431萬個，其中，社會團(tuán)體239萬個，民辦龠：業(yè)單位19萬個，基金會1843個。慈善是指人們基于自愿原則向社會及受益人提供無償?shù)脑ㄙY金、實物及勞務(wù)方面的援助。慈善事業(yè)指的是：“建

5、立在社會捐獻(xiàn)基礎(chǔ)上的民營社會性救助事業(yè)”。作為NGO的重要組成部分之一，慈善公益組織除了具有NGO應(yīng)具有的5個共同特征以外，它還具有自己個性特征，即：利他主義、服務(wù)于弱勢群體和困難群體、滿足其基本需求、服務(wù)的直接資源部分來自于社會捐贈等?，F(xiàn)階段，中國的慈善公益組織主要包括各級各類紅十字會、各級各地慈善會組織、公益類的公募基金會和非公募基金會以及民間福利院機(jī)構(gòu)燈。從運(yùn)作方式來看，理論上和國際經(jīng)驗來講，慈善公益組織主要有兩種模式：直接開展慈

6、善公益項目提供社會服務(wù)并受到慈善資源支持的民間公益組織：自身并不開展慈善公益項目，而是專門籌集慈善資金、主要資助其他草根NGO開展慈善公益活動的民間公益組織。通過這兩種模式的分工和合作實現(xiàn)慈善公益資源募捐與服務(wù)相分離，能夠使其的實際運(yùn)作效率達(dá)到最佳。從現(xiàn)實情況來看，我國大部分防腐拒變的能力，自覺抵制資產(chǎn)階級腐朽思想的腐蝕：要加強(qiáng)法治教育和倫理教育，使公務(wù)員在行政過程中能把依法行政和以德行政結(jié)合起來，提高自身思想道德素質(zhì)：要做好相關(guān)培調(diào)工

7、作，努力提高廣大公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力，以期使公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)有較大改善?！魠⒖嘉墨I(xiàn)：【1J井t構(gòu)建屐務(wù)型政府一理論與實殘咖9蕾理服2010年12月上旬刊北京：北京大學(xué)出版社，2006【2】李軍鵬公共服務(wù)型政府【蝴北京：北京大學(xué)出版社，2005【3】羅伯特登哈特、珍妮特登哈特，劉俊生譯新公共服務(wù)：晨務(wù)而非掌舵【J】中國行政管理，2002：10【4】陶學(xué)榮黃元龍論公共服務(wù)型政府建設(shè)途徑【J】甘肅社會科學(xué)。2005：3【5】肖陸軍范云峰論服務(wù)

8、型政府建設(shè)【J】中國行政管理，2005：11的慈善公益組織處于又提供社會服務(wù)，同時也向社會募集慈善公益資源的階段，組織間的分工還不明確，協(xié)作也不多。二、中國慈善公益組織是責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的有機(jī)整體。l、中國慈善公益組織的主要權(quán)利目前，我國政府對慈善公益組織所采取的是“雙重管理體制’，即對民間公益組織實行“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則。從根本上來講，現(xiàn)階段我國政府對民間公益組織的管理還是以控制為主，鼓勵

9、發(fā)展為輔。因此，我國慈善公益組織生存和發(fā)展的政治空間、行政空問和經(jīng)濟(jì)空間還太窄。有待拓寬。這也是今后民政部對我國民間組織管理工作改革的重點(diǎn)之一。中國的慈善類公益組織應(yīng)該享有其必須享受的權(quán)利。具體來講主要有以下幾個方面：首先世界各個國家都是以稅收政策作為激勵社會公益，調(diào)控NGO宏觀發(fā)展的重要手段之一。雖然我國目前尚缺乏一套系統(tǒng)地、可行地專門針對民間公益組織的稅收政策。但是，目前依據(jù)1999國稅發(fā)65號文件傅業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位

10、企業(yè)所得稅征收管理辦法》的規(guī)定，對社會團(tuán)體的財政撥款、政府資助、社會捐贈、會費(fèi)等方面收入免征企業(yè)所得稅，對社會團(tuán)體規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的會費(fèi)不征收營業(yè)稅等。1999年國家稅務(wù)總局‘關(guān)于基金會應(yīng)稅收入問題的通矧》又對基金會的企業(yè)所得稅問題做』，相關(guān)的規(guī)定。在對捐贈方的優(yōu)惠方面，1999年國務(wù)院公布‘公益事業(yè)捐贈去：》規(guī)定，自然人、法人或者其他組織對公益事業(yè)的捐贈享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠它可以享受在稅收方面的一些減免優(yōu)惠政策。2、中國慈善公益組織所擔(dān)負(fù)的公共

11、責(zé)任根據(jù)組織理論，在組織行為中運(yùn)用政治權(quán)力或經(jīng)濟(jì)權(quán)力獲取所需利益的同時。必須要承擔(dān)一定的責(zé)任。包括社會責(zé)任和組織責(zé)任。由于慈善公益組織的非營利性的基本特性，其組織責(zé)任和社會責(zé)任可以說是合二為一的，共同統(tǒng)一于它的組織目標(biāo)中，表現(xiàn)為其所負(fù)的公共責(zé)任由于慈善公益組織不僅可以享受免稅待遇，還可以從社會中募得各種社會資源，因而也就具名，公共性”。這矛P公共性”具有兩重含義：首先。慈善公益組織的財產(chǎn)不屬于任何個人和組織，而屬于全社會。其次，作為民問

12、公益組織的主人或所有者，社會公眾有權(quán)監(jiān)督其一切活動。也就是說，對于慈善公益組織來說，它不應(yīng)該存在任何“秘密”，它必須對社會公開自己的一切，盛萬方數(shù)據(jù)噩噩室:::::=I論完善慈善公益組織公共問資機(jī)制中的政府回京口劉秀球確認(rèn)了對煉善捐贈的資金進(jìn)行服督的三種方式:即捐贈者的監(jiān)督，政府的監(jiān)督，以及接受捐贈的慈靜公益組織的自我監(jiān)督。其次，民政部門的年檢和年度消理整頓也是主要的管理.監(jiān)督方式，其目的是對現(xiàn)街NGO逐個審查，除勞存良，達(dá)到優(yōu)化民間公

13、益組織結(jié)構(gòu)的目的.與日常的行政舶督相比，精蝶跟頓紛時間公益組織帶來的震動要大得多.倒是，清理黯頓比日常得行政的行政監(jiān)督更有效.目前我國政府對蔥篝公益組織的監(jiān)督還很不充分，更多只是表現(xiàn)為對其的審批，而不是脫管.2、旅善公疏組織對政府問貿(mào)交待的主要方式我間的憋得公益組織每年也要對政府民政部門進(jìn)行間資變待，伺交待的方式也僅限于年槍.年檢即年度槍查，指的是t“登記管翅機(jī)關(guān)對社團(tuán)執(zhí)行法律法規(guī)情況、開展業(yè)務(wù)活動情況、機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人變功情況、財務(wù)管瑪情

14、況等進(jìn)行年度審核，以確認(rèn)牡陽是沓具有繼續(xù)開展活動的資格的行政執(zhí)法行為飛年檢所依據(jù)的是闊務(wù)院《社會團(tuán)體景記管理條例》第三三十一條規(guī)定產(chǎn)社會回體應(yīng)當(dāng)T每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報端上一年的工作報告，級業(yè)務(wù)主管單位初審問盤后，于5月31日前撤退景記管黯機(jī)關(guān)，接費(fèi)年度粉查。四、竅事黯鵝公贏組織對政府的問貴交待機(jī)制1、加快建立健全我問憋篝公益組鑰問賀機(jī)制的相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)為!I!.好地監(jiān)督黯蔣公鵡組織，必須建立坦在一定怯制基礎(chǔ)上的公開性和

15、遁明度l鼠則和必擺地法律秩序和l制度根魏.政府在路篝公越組織的監(jiān)筒中的一個重要的渝徑就是陸律監(jiān)督.首先，必須盡快解決NGO管翅“…法統(tǒng)攬“的問圃.內(nèi)部組織的多樣性是撓闖NGO的一個顯將特征，不ItiJ樊峭的組織在活彷性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、邊作Ji式等h“麗EZZZZZZ噩噩都存在巨大差異.現(xiàn)有法規(guī)中“社會陽體“和“民辦非企業(yè)單位“的劃分過于簡單，在此基礎(chǔ)上制定的法律條文缺乏必要的特現(xiàn)行和針對性。解決“一陸統(tǒng)欖“就是要為不間的NGO制定不間的法

16、規(guī)，以此提高我國NGO管理和監(jiān)督的有效性.其次，應(yīng)在現(xiàn)有稅序規(guī)袍的基礎(chǔ)上加強(qiáng)實體規(guī)袍，并進(jìn)而加強(qiáng)這些實體規(guī)范的具體可操作性。劇為，在實賤中，找間政府在針對蓋自得公就組織的具體管理措施的立法上遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后.包括其組織管理、財務(wù)和稅務(wù)、收支管理、募捐與捐助政策、對志愿者及其活動的社會認(rèn)可、以及對慈善公越組織的評價與監(jiān)督體系等h“面都沒街建立有做的規(guī)敢制度。在憋篝公益事業(yè)發(fā)達(dá)的英國，政府對憋善機(jī)構(gòu)的界定此其財務(wù)括均有…套完鵬、規(guī)灑的管理辦拮.2、

17、拓寬蔥靜公菇組織對政府的問責(zé)交待機(jī)制的實現(xiàn)途徑作為蔥靜公益組織對政府悶費(fèi)交待的蟲要形式的年檢制度，需要增…步對真年檢內(nèi)容，具體實施方法和l制序，步驟等做出合理的設(shè)計和具體明確的規(guī)定，使得執(zhí)法人員在年檢活動中能做到釘法可依。問時，坯應(yīng)提高政府有關(guān)部門中具體負(fù)責(zé)公益組織年檢工作的人員的綜合素質(zhì)和增強(qiáng)其責(zé)任心，在工作中做到執(zhí)法必嚴(yán).到外，對違反年檢制度的處罰和違法NGO的法律責(zé)任都應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)條文中做出具體明確規(guī)定，使得執(zhí)法人員在年槍活動

18、中能夠做到違法必究.總之，年檢這種悶責(zé)交待的形式是很好的，但必須制定具體的措施來保證站到能夠保證棘靜公益組織對其內(nèi)部的基本運(yùn)作和管理狀況的真實而充分的交待，真正起到監(jiān)督和規(guī)施真行為的作用。最后除了年檢以外，坯口J以完錚包括工作報告、備案等H常問責(zé)途始環(huán)節(jié)的建敬.~悔，考文獻(xiàn)g[IJ賈商滯.中國公民社會和NGO的發(fā)展與現(xiàn)狀.中國基層民主發(fā)展報告:2002.西安:西北大學(xué)出版社，2003.(2J五名.非營利組織管理概論.北京:中國人民大學(xué)出