集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入的立法回應(yīng)解析

1、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的立法回應(yīng)解析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的立法回應(yīng)解析1——《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）入市規(guī)定《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）入市規(guī)定解讀與評(píng)析解讀與評(píng)析宋志紅（國(guó)家行政學(xué)院，北京100089）摘要：摘要：國(guó)土資源部公開征求意見的《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》（征求意見稿）對(duì)農(nóng)村土地制度改革“三項(xiàng)試點(diǎn)”積累的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)做出了充分回應(yīng)，其對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)定消除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)

2、用地入市的法律障礙，同時(shí)對(duì)入市的前提條件、主體、方式、范圍、授權(quán)國(guó)務(wù)院另行制定的事項(xiàng)等做出了原則性規(guī)定。這些規(guī)定對(duì)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)意義重大，也體現(xiàn)了此次改革“穩(wěn)中求進(jìn)”的特色。這一改革舉措解并不意味著“集體土地上可以開發(fā)房地產(chǎn)”或“小產(chǎn)權(quán)房”可以“轉(zhuǎn)正”。關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市；土地管理法；土地制度改革；試點(diǎn)中圖分類號(hào)：中圖分類號(hào)：F301.11；DF459；F062.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：文

3、章編號(hào)：16726995（2017）060000000引言引言近日，國(guó)土資源部公布了由其負(fù)責(zé)起草的《中華人民共和國(guó)土地管理法（修正案）》（送審稿）（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”）[1]，就該修正案公開征求社會(huì)各界意見，該征求意見稿進(jìn)一步修改完善后，將提交給國(guó)務(wù)院法制辦進(jìn)入立法程序?！锻恋毓芾矸ā返男薷墓ぷ髯?003年既已啟動(dòng)，爭(zhēng)議巨大同時(shí)歷經(jīng)波折。2014年底，中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工

4、作的意見》，隨后全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)縣市就這三項(xiàng)制度改革先行先試，與此同時(shí)，土地管理法修正草案的起草工作也相應(yīng)提速。近日，這部備受關(guān)注的修正草案終于得以和公眾見面。1收稿日期：20170526；修回日期：20170527基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離的法律制度構(gòu)建研究》（15CFX048）作者簡(jiǎn)介：宋志紅（1980—），女，湖北省京山縣人，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授，民商經(jīng)濟(jì)法教研室主任，國(guó)家行政學(xué)院政府法

5、治研究中心副主任，民商法學(xué)博士，主要從事民商法、土地法研究。增量在實(shí)踐中既不可行，也不利于土地利用規(guī)劃的實(shí)施，實(shí)踐中也存在將整理節(jié)約出來的廢棄建設(shè)用地、公益性建設(shè)用地、宅基地等進(jìn)行綜合性統(tǒng)籌利用的需要，修正草案第六十四條也規(guī)定宅基地騰退后可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用2。因此，征求意見稿的這一規(guī)定充分吸收了試點(diǎn)探索的經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了實(shí)事求是的態(tài)度。第三，明確入市的主體。修正草案明確入市的主體是集體土地所有權(quán)人，而非地方政府，有利于擺正地方政府

6、在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中的角色地位，賦予集體土地所有權(quán)人充分的自主權(quán)。在國(guó)有土地有償使用領(lǐng)域，由于土地所有權(quán)的代表與土地管理者的角色均融于地方政府一身，實(shí)踐中往往并不注重兩種角色的區(qū)分，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市則要求必須明確區(qū)分。第四，明確入市的方式。在一級(jí)市場(chǎng)上，可以采用出讓、出租、入股、作價(jià)出資等方式；在二級(jí)市場(chǎng)，可以采用轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式。這一規(guī)定與國(guó)有土地有償使用制度是一致的。第五，對(duì)入市范圍的理解，需要結(jié)合征地制度條款綜

7、合把握。應(yīng)當(dāng)說，征求意見稿第四十四條規(guī)定的征收范圍之外的，都屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的范圍。依據(jù)第四十四條的規(guī)定3可知，對(duì)于土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，屬于征地的范圍。這一規(guī)定事實(shí)上是沿用了十七屆三中全會(huì)提出的區(qū)分“圈內(nèi)”和“圈外”的思路。這一規(guī)定看似保守，但確是各方因素折中考慮的結(jié)果，也體現(xiàn)了此次土地管理法修改“穩(wěn)中求進(jìn)”的思路。需要注意的是，由于第四十四條在語言表述上采用了“可以

8、依法實(shí)施征收”，而非必須，這意味著“圈內(nèi)”的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在供地上政府可以合法動(dòng)用征收權(quán)，也不排除采用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市方式的可能性。2征求意見稿第六十四條第六款規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購(gòu)，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配，或者根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定整理利用。”3征求意見稿第四十四條規(guī)定：“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有

9、下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收：“（一）國(guó)防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設(shè)的需要；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，由政府為實(shí)施城市規(guī)劃而進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的需要；（六）法律、行政