后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究——以魯東地區(qū)J鎮(zhèn)為例.pdf

1、“農業(yè)稅”的取消標志著“以農養(yǎng)政”時代的結束，中國從此步入“后農業(yè)稅時代”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國行政管理體制中最基層的政權組織，不僅面臨著財政供給不足的壓力，而且還承擔著全方位為農民搞好服務的政治責任和社會壓力，承擔著眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用。進入“后農業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的管制職能必然弱化，而服務職能必然要加強，在新的行政生態(tài)環(huán)境中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的合理定位對于促進農村

2、經濟發(fā)展、改善人民群眾生活、維護農村社會穩(wěn)定都有至關重要的影響。 第一部分主要包括：選題背景、選題的意義、研究思路、相關領域的研究成果。農業(yè)稅的全面取消使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能潛在的種種弊端和矛盾暴露出來，這些問題是中央政府推進建設社會主義新農村的障礙，在這樣的時代背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的研究具有很強的現(xiàn)實意義。 第二部分首先回顧了我國鄉(xiāng)里制度的建立及沿革。古代的鄉(xiāng)里制度縣以上主要體現(xiàn)為治權，鄉(xiāng)以下則主要體現(xiàn)為法權，但今天不可實行“

3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)公所”，因為中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳治理與近代市民社會是不可同日而語的，中國“王權不下縣政”的定律完全是出于經濟成本和交通條件的限制。其次我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革經歷了三個主要演變階段。一是國家權力下移階段：1949年到1958年；二是人民公社政社合一階段：1958年到1982年；三是放權改革建鄉(xiāng)工作階段：1982年至今。從總體來看，在第一階段中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和體制設置都獲得了一定程度的強化；在第二階段中，主要采取了社會生產動員式的社

4、會運動模式；而在第三階段中，則又出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得到加強的趨勢。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革過程中伴隨著職能演變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位是體制改革的重點，根據建國以來我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能體制的變革可知，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能起后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究——以魯東地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例源于計劃經濟時代落后的經濟文化環(huán)境，盡管當時發(fā)揮過積極作用并得以長期延續(xù)，但隨著社會經濟的快速發(fā)展，其職能發(fā)揮越來越多地暴露出難以克服的體制弊端：過分強調行政命令而忽視農民的權利；迷信政府的全知全能而

5、忽視甚至排斥依靠和運用社會的力量；單純追求經濟的高速增長而忽視農村的文化、衛(wèi)生、教育事業(yè)的協(xié)調發(fā)展；片面追求對自然資源的經濟索取而忽視農村生態(tài)環(huán)境的保護；對社會強勢群體關注過多而對農村弱勢群體保護、保障不夠等等。 第三部分是本文的重點，就筆者的理解，后農業(yè)稅時代簡而言之就是免征農業(yè)稅的時代，是相對征收農業(yè)稅時代而言的。取消農業(yè)稅對正在變革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能產生了一系列新的要求，首先表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有權力的弱化；其次是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由

6、控制型政府向市場經濟下的法治政府、責任政府和誠信政府轉變：再次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能也要從微觀的、直接的控制，變?yōu)楹暧^的、間接的調控。這樣，政府才能發(fā)揮自身的主導作用，依靠社會力量，提高社會治理水平。 取消農業(yè)稅也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能潛在的缺陷和多年積累下來的矛盾由隱性轉為顯性。表現(xiàn)為：稅費催收職能的終止使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹、人浮于事的矛盾凸現(xiàn)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關財力不足、運轉困難；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共產品供應能力弱化。分析其產生的原因歸究起來主要是：對職能轉變認

7、識不足和行政化控制、壓力型行政體制、財政危機和動力機制不健全等導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要從事管制職能，對上負責有余而對下負責不足_灘以實現(xiàn)其服務于民的職能。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色的定位上，理論界頗多分歧，歸納起來主要有：撤銷論、派出論、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)論、自治論。筆者認為，農業(yè)稅的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代表國家向農民收錢的功能己不復存在，農民生活和教育水平的提高也使他們開始知道以各種方式進行利益表達和訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的管制功能應逐漸弱化；但是，我國還有9億多農民生活

8、在農村，農村正常秩序的維護、國家法律的宣傳貫徹、交通水利設施的管理、農村公益事業(yè)的興辦都需要人牽頭，村民自治的組織、計劃生育的實施、民間糾紛的調解、發(fā)展規(guī)劃的制定，這些靠單個農民乃至村級組織也是無力辦到的，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強化其服務職能。因此，在今后的一段時期內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有存在的必要性。 針對后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮面臨的問題，當務之急是要科學合理的定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。科學合理的定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能應該遵循和滿足權責統(tǒng)一、精簡效能、協(xié)調規(guī)

9、范、統(tǒng)籌兼顧，按照國家深化行政f棉4改革和轉變政府職能的要求，參考縣市的行政管理職能和充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的現(xiàn)實，本文把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位在經濟職能和社會職能兩大塊，其中經濟職能主要體現(xiàn)在促進本轄區(qū)內的經濟發(fā)展，社會職能主要體現(xiàn)在實施公共事務管理，提供社會公共服務兩個方面。 第四部分是案例鎮(zhèn)政府職能定位的具體做法，案例J鎮(zhèn)雖屬我國經濟比較發(fā)達的沿海地區(qū)，但在2004年以前是一個以農業(yè)為主的經濟落后鎮(zhèn)，隨著稅費改革的深入，也難逃“吃飯財

10、政”的命運，光靠上級的轉移支付只能解決一部分問題。在這樣的背景下，一2004年該鎮(zhèn)進行了改革，對政府職能重新定位，在此基礎上進行機構改革，提高了政府的辦事效率。在職能重新定位中，突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經濟職能，帶動其社會職能的發(fā)揮，利用自身優(yōu)勢，走產業(yè)化道路，重點抓產業(yè)招商工作，創(chuàng)新了“企業(yè)+合作社+農戶”的產業(yè)經營模式，．帶領農民致富。2003年在市所轄的7個鎮(zhèn)，5個辦事處中，經濟排名第十位，改革后，到2006年底，經濟總收入13576萬元

11、，地方財政收入637．8萬元，成為該市經濟強鎮(zhèn)。 第五部分是基于前面的論述，對新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變方向和途徑提供一些參考和建議。筆者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉變職能的基本取向是要適應建立社會主義市場經濟體制和農村綜合改革新形勢，按照精簡、效能、統(tǒng)一的原則，轉變行政管理機制和工作運行體制，努力建設服務型政府和法制型政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變的途徑主要有：一是先設計職能，再設置機構。要圍繞服務與管理兩大職能穩(wěn)步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革；二是確立各級政府的財權和

12、事權相統(tǒng)一的原則。在我國目前的財政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了過多的事權，但財權卻多由縣政府控制，因此，我國政治體制改革應在合理和清晰地劃分各級政府事權的基礎上，確立各級政府的事權與財權相統(tǒng)一的原則；三是轉移工作重心。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作重心由抓事務、抓稅收向抓服務、抓產業(yè)轉移；四是農村公共服務供給者多元化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但自身要搞好服務，而且要承擔起服務的組織協(xié)調責任。政府在提供公共服務的同時，應當積極組建第三部門參與公共服務供給，實現(xiàn)公共服務供給者的多元化

13、；五是加強隊伍建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內部考核，要實行權責統(tǒng)一、目標考核、效能管理?？己四繕说拇_定從過去單一的數(shù)量考核轉變?yōu)閿?shù)量與質量并重；六是完善考核機制。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革和保持共產黨員先進性教育活動，切實抓好基層黨組織建設，突出抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子建設，選好配強黨政“一把手”。加快對鄉(xiāng)村干部的培養(yǎng)，提高服務經濟、服務群眾的能力和本領，對業(yè)務能力不強、服務水平不高的人員要逐步進行調整。本文采用理論研究和案例分析相結合的方法，案例鎮(zhèn)處于經濟發(fā)達地區(qū)，但