治理理論視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能研究.pdf

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為處于我國政府體系的最低層次的基層政府,直接面向社會(huì)基層,具體負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)黨和國家的各項(xiàng)方針政策,同時(shí),負(fù)責(zé)將廣大人民群眾的需求和愿望傳輸給國家政府.因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家和政府聯(lián)系廣大人民群眾的重要橋梁和紐帶,起著承上啟下的作用,在中國行政體系中占據(jù)著極其重要的地位,在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和政治生活中扮演著重要的角色.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)揮優(yōu)劣,不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)發(fā)展,而且關(guān)系到農(nóng)村能否實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定.2005年10月,黨的十六屆五中

2、全會(huì)明確提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù),"要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的要求,堅(jiān)持從各地實(shí)際出發(fā),尊重農(nóng)民意愿,扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)."而且,我國自2006年開始,在全國范圍內(nèi)實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅,這標(biāo)志著"以農(nóng)養(yǎng)政"時(shí)代即將成為歷史.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,農(nóng)村稅費(fèi)改革必然會(huì)直接觸動(dòng)我國農(nóng)村基層政治體制的變革.另外,隨著村民自治工作的逐步深入開展,村民民主意識(shí)和民主能力得到了提高.那么在新的形勢(shì)下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

3、將何處去,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能如何界定,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革的可行性路徑是什么等等,成為理論界和實(shí)踐界共同關(guān)注的熱點(diǎn)問題,值得深入研究. 治理理論,作為自20世紀(jì)90年代在全世界范圍迅速興起的政治學(xué)和行政學(xué)先進(jìn)理論,對(duì)我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變具有重要的借鑒價(jià)值和參考意義.作為善治的治理從本質(zhì)上說就是使公共事務(wù)所覆蓋的公共利益最大化的社會(huì)管理過程,其最大的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的共同治理.治理和善治理論將私人部門的管理理念和公共部門的

4、管理觀念相融合,既強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命,又重視私人部門的效率目標(biāo)追求；不僅關(guān)注將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府公共部門,而且重視社會(huì)組織的發(fā)展,強(qiáng)調(diào)非市場(chǎng)力量的凝聚.治理理論關(guān)注社會(huì)合意性、倡導(dǎo)民主價(jià)值、致力于國家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)適,強(qiáng)調(diào)政府不僅僅是"市場(chǎng)式的政府",而應(yīng)該是"社會(huì)共同治理"型的政府.治理和善治理論既強(qiáng)調(diào)服務(wù)效能的提高,也重視服務(wù)行為的公正性,即表現(xiàn)出了對(duì)管理主義和民主理念的雙重關(guān)注.因此,本文試圖以治理

5、和善治理論為指導(dǎo),以實(shí)現(xiàn)政府善治為目標(biāo),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進(jìn)行研究,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位、履行與保障三個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行討論,進(jìn)而有效規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政能力,最終促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的順利推進(jìn). 本文內(nèi)容包括導(dǎo)論、結(jié)語和正文七章共九個(gè)部分.導(dǎo)論部分,主要闡述了本文的研究意義,對(duì)研究現(xiàn)狀和相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了評(píng)析,簡(jiǎn)要說明研究方法、各章安排,簡(jiǎn)單介紹了本文的幾個(gè)主要概念.第一章,主要考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的現(xiàn)狀.我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

6、職能存在很多問題,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的法律規(guī)定不夠具體；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍廣、有效服務(wù)少；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)任務(wù)重、權(quán)力資源小；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能往往是對(duì)上服務(wù)與對(duì)下服務(wù)不統(tǒng)一,等等.這些問題的存在主要是由以下一些因素造成的,相關(guān)法律規(guī)定過于泛化、趕超型的現(xiàn)代化戰(zhàn)略、集權(quán)型的財(cái)政體制、機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置落后、干部隊(duì)伍素質(zhì)偏低等等.這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ). 第二章,重點(diǎn)剖析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的背景,面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn).它包括黨的十六屆五中全會(huì)

7、提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、農(nóng)村稅費(fèi)改革特別是自2006年開始全面取消農(nóng)業(yè)稅的政策以及在中國踐行多年的村民自治等三個(gè)方面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變帶來的各種機(jī)遇和挑戰(zhàn).只有在全面了解和認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn),才能使我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)明確,有的放矢.第三章,全面闡述了用以指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的先進(jìn)科學(xué)理論--治理理論,治理理論追求的目標(biāo)是善治狀態(tài)--同時(shí)關(guān)注民主價(jià)值和效能價(jià)值.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)最終是為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的善

8、治.因此,作為善治的治理強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位必須保持政治職能和服務(wù)職能的平衡性,強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治職能實(shí)現(xiàn)方式的民主性,突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性以及強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實(shí)現(xiàn)需要整體改進(jìn)的綜合性特征.治理理論從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能內(nèi)容定位、實(shí)現(xiàn)方式和相關(guān)保障三個(gè)方面指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的基本思路. 第四章到第七章,是本文的研究重點(diǎn)、理論落腳點(diǎn)和實(shí)踐價(jià)值之所在.在前面的縱向歷史考察、現(xiàn)實(shí)問題確認(rèn)和充分理論鋪墊的基礎(chǔ)上,第四章具體

9、分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位需要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政治角色和服務(wù)角色的平衡,區(qū)分公共物品的"生產(chǎn)"與"提供"是保持角色平衡的重要途徑,進(jìn)而在綜合國外基層政府職能定位經(jīng)驗(yàn)和我國農(nóng)村社會(huì)的公共需求的基礎(chǔ)上,概括出了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政治角色的職能定位是維護(hù)民主權(quán)利,在服務(wù)角色方面的職能定位是提供最優(yōu)農(nóng)村公共產(chǎn)品.治理理論對(duì)于民主價(jià)值和效能價(jià)值的同時(shí)關(guān)注,強(qiáng)化了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要維護(hù)農(nóng)民民主權(quán)利,又要供給農(nóng)村公共產(chǎn)品,二者不可偏廢.第五章,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政

10、府的政治角色實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)在維護(hù)農(nóng)民民主權(quán)利上.治理理論中的民主理念,更多地被理解為是在憲政制度的基礎(chǔ)上,依靠發(fā)達(dá)公民社會(huì)和豐富的社會(huì)資本,依靠人民自治的共同體,獲得參與公共事務(wù)管理的權(quán)利,并實(shí)際地參與公共事務(wù)決策和管理的過程.因此,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)當(dāng)然要以民主政府為目標(biāo),理應(yīng)維護(hù)農(nóng)民民主權(quán)利.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)構(gòu)建多元的民主合作機(jī)制,擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的渠道,使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)政的選舉、決策、管理和監(jiān)督等諸多層面和各種事務(wù)

11、當(dāng)中,使國家與鄉(xiāng)村民間社會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作.具體表現(xiàn)為:培育和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)民間組織、發(fā)展完善村民自治工作、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用方式、促進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開以及加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)制度建設(shè)等等方面. 第六章,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)角色主要表現(xiàn)在為農(nóng)民提供最優(yōu)農(nóng)村公共產(chǎn)品上.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接服務(wù)于農(nóng)民群眾的一級(jí)政府,為了更好地服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民,必須提供最優(yōu)農(nóng)村公共產(chǎn)品,包括從關(guān)系農(nóng)民生存權(quán)利的

12、最基本公共產(chǎn)品到具有完全外溢性的公共產(chǎn)品.治理理論制度創(chuàng)新最為關(guān)鍵的一環(huán)就是對(duì)公共物品提供和生產(chǎn)的區(qū)分.政府掌舵而不劃槳,政府授權(quán)而不必躬親.政府職能轉(zhuǎn)變中的一項(xiàng)主要內(nèi)容就是改變政府的傳統(tǒng)做事方式,從而實(shí)現(xiàn)更高效的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)現(xiàn)其供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的過程中,應(yīng)該借鑒治理理論中多元化的理念,突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實(shí)現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)性.在公共產(chǎn)品供應(yīng)過程中,特別是生產(chǎn)過程,一定要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以保證農(nóng)村公共產(chǎn)品的高效最優(yōu)供給.

13、第七章,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變需要的保障因素的建設(shè). 我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)生在"市場(chǎng)化"經(jīng)濟(jì)體制改革和"民主化"政治體制改革的整個(gè)過程中,牽涉到了多方面的影響因素,既包括行政系統(tǒng)內(nèi)部因素,也包括行政系統(tǒng)外部因素.因此,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不是一個(gè)簡(jiǎn)單的、單方面的行動(dòng),而是一個(gè)"牽一發(fā)而動(dòng)全身"的錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)改革.治理理論告訴我們,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變決不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的事情,它還取決于政府間的橫向和縱向關(guān)系,