轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理研究：一個(gè)嵌套分層的多中心治理視角.pdf

1、中國是以農(nóng)立國的大國。由于獨(dú)特的自然氣候和地理?xiàng)l件，以及巨大人口壓力引致的糧食安全問題，使中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于灌溉具有一種特殊依存性，由此形成的灌溉農(nóng)業(yè)可謂國之根基。灌溉離不開水資源，而治水則離不開大規(guī)模的水利灌溉系統(tǒng)。作為一種回應(yīng)，中國自古以來即將治水作為極其重要的公共事務(wù)，灌溉系統(tǒng)治理的演進(jìn)則是內(nèi)生于中國治水模式的演進(jìn)之中。古代中國因治水而形成的權(quán)力單中心的高度中央集權(quán)體制，以及內(nèi)生于其中的社會、文化和經(jīng)濟(jì)形態(tài)，具有自我實(shí)施和自我強(qiáng)化

2、的慣性，被學(xué)者謂之為“治水社會”，及至當(dāng)代，仍帶有這一制度的深刻印痕。但當(dāng)前中國正在經(jīng)歷從經(jīng)濟(jì)體制到社會以及政治體制的全面轉(zhuǎn)型，灌溉系統(tǒng)治理的目標(biāo)和命題、技術(shù)條件、制度環(huán)境、意識形態(tài)等均發(fā)生了翻天覆地的變化，適用于農(nóng)業(yè)社會的傳統(tǒng)單中心治理模式已越發(fā)顯得無力和失效，新的有效治理模式尚在孕育成長之中，中國的灌溉系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)正處于一個(gè)新舊模式更替的轉(zhuǎn)型期。 轉(zhuǎn)型背景下的中國農(nóng)業(yè)灌溉面臨著“兩難困境”，一方面面臨水資源短缺的危機(jī)，而另一

3、方面則存在灌溉水資源浪費(fèi)嚴(yán)重和用水效率低下的難題。這種“兩難困境”看似是水資源供給短缺和灌溉工程建設(shè)與維護(hù)投入不足的危機(jī)，其實(shí)質(zhì)是一種治理危機(jī)，即灌溉系統(tǒng)治理機(jī)制長期落后于灌溉系統(tǒng)的治理需求，不能適應(yīng)變化的社會經(jīng)濟(jì)條件和日益復(fù)雜的治理環(huán)境的累積結(jié)果，從而灌溉系統(tǒng)與環(huán)境(包括自然、經(jīng)濟(jì)和社會環(huán)境)、灌溉系統(tǒng)的利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不相協(xié)調(diào)。本文認(rèn)為，陷于治理“困境”的中國灌溉系統(tǒng)面臨嚴(yán)重的“不可持續(xù)性”。要解決當(dāng)前中國灌溉系統(tǒng)不可持

4、續(xù)性的問題，關(guān)鍵在于制度性因素，其核心在于激勵(lì)，其根本性出路在于尋求適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會全面轉(zhuǎn)型條件下的新型灌溉治理模式，改變灌溉治理中利益相關(guān)者的不良激勵(lì)，從而提高灌溉績效和實(shí)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。 本文正是循著這樣的思路展開研究，著重運(yùn)用現(xiàn)代制度分析的工具和方法，通過構(gòu)建一個(gè)基于灌溉系統(tǒng)屬性和利益相關(guān)者行為激勵(lì)分析的制度“需求—供給”理論解釋框架，剖析轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)不可持續(xù)治理的深層次制度根源，探尋現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)中涉及灌

5、溉系統(tǒng)供給和生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的不良激勵(lì)因素及其相關(guān)性，為理解轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)治理轉(zhuǎn)型中的大量經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象提供一個(gè)新的視角；同時(shí)，在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)改善激勵(lì)的更優(yōu)替代制度，并從中折射出公共領(lǐng)域具有普遍借鑒意義的制度分析方法和應(yīng)用價(jià)值，以期對中國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)理論發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型實(shí)踐做出有益貢獻(xiàn)。 本文貫徹了“提出理論假說—經(jīng)驗(yàn)性應(yīng)用和檢驗(yàn)—導(dǎo)出政策含義”的思路。全文共分為7章。 第1章是導(dǎo)論。 第2—4章是理論研究部分。

6、第2章從灌溉系統(tǒng)的資源屬性入手，對轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)的屬性進(jìn)行嘗試性的重新審視?？傮w上看，灌溉系統(tǒng)具有典型的公共池塘資源特征，但在轉(zhuǎn)型期中國的特殊背景下，各種外部約束條件的改變已經(jīng)使灌溉系統(tǒng)的內(nèi)部屬性發(fā)生了裂變。通過重新審視，本研究發(fā)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)屬性具有譜系特征，從類公共物品到類私人物品，介于兩者之間又具有多個(gè)層次，形成一種漸變的譜系。相應(yīng)的，灌溉系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)具有了嵌套分層的特征。這必然要求與之相適應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)也要分層分類，發(fā)生不同性

7、質(zhì)的治理裂變，并不是單純的集權(quán)或單純的市場能一以概之。 第3章對轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)治理的利益相關(guān)者進(jìn)行了識別和界定，并區(qū)分了灌溉系統(tǒng)供給和生產(chǎn)的各環(huán)節(jié)，以及與之相關(guān)的利益相關(guān)者面臨的主要激勵(lì)和互動博弈。治理結(jié)構(gòu)的變遷實(shí)質(zhì)上是對責(zé)任和權(quán)利的重新分配，這必然涉及人與人之間的利益關(guān)系的重新博弈及其均衡。灌溉系統(tǒng)的治理是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及諸多處于不同層次的利益相關(guān)決策主體，只有盡可能減少其“摩擦”、和諧其相互關(guān)系，才可能在最節(jié)約交易成

8、本的情況下實(shí)現(xiàn)較好的制度績效。轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)的治理決策體系中，用水農(nóng)戶和中央政府作為體系的兩極，中間涉及農(nóng)民用水者組織、供水機(jī)構(gòu)、灌溉專業(yè)管理組織、地方各級政府及其水行政主管部門，以及私營企業(yè)、國際援助機(jī)構(gòu)等多個(gè)層次的決策主體，每個(gè)主體對灌溉系統(tǒng)擁有不同的控制權(quán)和影響力，在長期而復(fù)雜的相互依賴和博弈中追求不同目標(biāo)、獲取不同利益。灌溉系統(tǒng)利益相關(guān)者的互動博弈主要涉及：用水農(nóng)戶之間在自然狀態(tài)下的合作困境與自主談判的可能；農(nóng)戶—農(nóng)民用水戶

9、協(xié)會(WUA)—政府及其代理機(jī)構(gòu)之間對WUA的一種雙重委托—代理關(guān)系；政府及其代理機(jī)構(gòu)之間在科層治理結(jié)構(gòu)中的“剩余控制權(quán)”之爭：政府與企業(yè)之間在產(chǎn)權(quán)軟約束條件下的“尋租”關(guān)系；政府與國際援助組織之間相似激勵(lì)的相互強(qiáng)化。不同利益相關(guān)者介入灌溉系統(tǒng)治理具有豐富和多樣化的選擇可能，參與供給的主體不一定參與生產(chǎn)，相應(yīng)的，供給和生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)可能適宜于不同的制度安排，以最大限度地遏制利益相關(guān)者的不良激勵(lì)。 第4章是全文的核心部分和主要創(chuàng)新

10、部分。從灌溉系統(tǒng)的供給和生產(chǎn)兩個(gè)方面著手，建立了一個(gè)基于交易成本的制度績效評價(jià)概念性框架，并利用這一評價(jià)框架對集權(quán)治理、市場治理與社群自主治理三種基本的治理結(jié)構(gòu)績效進(jìn)行了比較分析，發(fā)現(xiàn)采用任何一種制度安排以解決灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)治理難題都必須支付顯著的成本，沒有任何一種制度安排是萬靈的、唯一的解，不同的制度之間存在分工合作、相互互補(bǔ)和相互競爭的關(guān)系，是緊密互動的有機(jī)整體。因此，基于前面全部章節(jié)的構(gòu)想和推導(dǎo)，本文提出了轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)可持

11、續(xù)治理的更優(yōu)替代制度設(shè)計(jì)—嵌套分層的多中心治理結(jié)構(gòu)。這種治理結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上是一種公民社會和市場成長為與國家力量相互制衡的治理模式，其行動規(guī)則與經(jīng)濟(jì)組織具有嵌套分層的特性。在這個(gè)體系中，具有一個(gè)事實(shí)上的成文憲法，為不同的利益相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)提供了一個(gè)最高約束力的法律框架，在這一框架下，又分層分類地具有具體的集體選擇規(guī)則或操作規(guī)則，下一層的規(guī)則受制于上一層的規(guī)則，即規(guī)則相互嵌套形成完整的規(guī)則體系，規(guī)范和約束相關(guān)利益主體的行為，維持治理結(jié)構(gòu)的

12、有序性。在這一規(guī)則體系的約束下，各利益相關(guān)主體間實(shí)現(xiàn)制度化的集權(quán)和分權(quán)，根據(jù)在多大的邊界范圍內(nèi)能將灌溉系統(tǒng)的外部效應(yīng)成功地“內(nèi)部化”的標(biāo)準(zhǔn)，為灌溉系統(tǒng)的供給和生產(chǎn)選擇不同規(guī)模的主體或劃定不同規(guī)模的“管區(qū)”。這其中，灌溉系統(tǒng)的供給主體不一定必然是生產(chǎn)主體，供給主體可能選擇自己生產(chǎn)，也可能以市場契約的形式選擇其他主體提供生產(chǎn)，或與其他主體共同生產(chǎn)。這些供給和生產(chǎn)的主體或“管區(qū)”也是嵌套分層的，但這種組織的嵌套分層不具有傳統(tǒng)意義上的行政式隸屬

13、關(guān)系，而是基于不同的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的范圍。不同的“管區(qū)”之間是權(quán)力相對分立的即權(quán)力是多中心的，相互之間的關(guān)系主要基于法律和規(guī)范提供的行動規(guī)則與契約關(guān)系，從而使灌溉系統(tǒng)的供給和生產(chǎn)具有了灌溉服務(wù)產(chǎn)業(yè)的特征，不同類型和規(guī)模的主體之間形成互補(bǔ)、競爭和制約的關(guān)系，最大程度地遏制不良激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)。 第5-6章是實(shí)證研究部分。 第5章對中國灌溉系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)行了歷史回顧和梳理，并利用本文所提供的研究思路和研究框架，對中

14、國灌溉系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)邏輯進(jìn)行了理論解釋。中國灌溉系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)是對環(huán)境約束條件變化的響應(yīng)，從古至今均是在權(quán)力單中心的科層體系框架下演進(jìn)，相關(guān)事務(wù)的決策權(quán)通過等級制的命令鏈條組織起來，中央政府是終極權(quán)力中心；其演變的核心是灌溉系統(tǒng)產(chǎn)權(quán)制度的演進(jìn)，即灌溉工程和灌溉水資源的產(chǎn)權(quán)不斷界定的過程，其中，灌溉水資源的產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)又是導(dǎo)致灌溉工程產(chǎn)權(quán)制度演進(jìn)最重要的誘因；這一演進(jìn)過程中，國家有逐漸放棄微觀層面治理轉(zhuǎn)而向宏觀層面收縮的傾向，科層

15、結(jié)構(gòu)中逐漸引入市場，出現(xiàn)由權(quán)力單中心向權(quán)力多中心轉(zhuǎn)變的趨勢；重視制度激勵(lì)對灌溉系統(tǒng)“良治”自我實(shí)施能力的強(qiáng)化作用成為當(dāng)前乃至今后很長時(shí)期內(nèi)灌溉系統(tǒng)治理改革的重心。中國灌溉系統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)具有典型的政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷的特征。在當(dāng)前急速轉(zhuǎn)型的社會中，民間團(tuán)體發(fā)育不足、公共參與能力不強(qiáng)，純粹的誘致性制度變遷并不容易發(fā)生，政府行政力量并不適宜過早過快地退出，強(qiáng)制性的制度變遷仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。 第6章通過對轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)的典型

16、案例：位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、水資源較為豐沛的全國特大型灌區(qū)——都江堰灌區(qū)和位于邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)、水資源匱乏、以中小型灌溉系統(tǒng)為主的巴中市的灌溉系統(tǒng)治理進(jìn)行制度比較分析，進(jìn)一步對我國當(dāng)前灌溉系統(tǒng)治理改革中的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了深入剖析，對不同區(qū)域的不同變革路徑選擇進(jìn)行了理論解釋，更加明晰了轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理的未來改革取向。 第7章是結(jié)語及政策意蘊(yùn)。在歸納總結(jié)全文的基礎(chǔ)上，展望轉(zhuǎn)型期中國農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理結(jié)構(gòu)改革的未來取向，認(rèn)為更加

17、扁平化的嵌套分層的多中心治理結(jié)構(gòu)將是變革的必然趨勢，并導(dǎo)出具有一般借鑒意義的政策意蘊(yùn)，以期為轉(zhuǎn)型期中國灌溉系統(tǒng)可持續(xù)治理改革實(shí)踐提供有益參考。 中國灌溉系統(tǒng)的可持續(xù)治理轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)復(fù)雜、艱苦而長期的事業(yè)。改革的最終目的，是要將現(xiàn)在自上而下的以國家力量為單一權(quán)力中心的相關(guān)利益主體的科層治理關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楣裆鐣褪袌隽α颗c國家力量相互制衡的新型網(wǎng)絡(luò)合作伙伴關(guān)系，這可能需要一兩代人甚至幾代人與制度和文明慣性的博弈。新的文明模式和治理模式