農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型——基于一個(gè)全國產(chǎn)糧大縣財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)踐的分析.pdf

1、本文以一個(gè)全國商品糧基地縣的產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)政策（即國家對糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制）的地方實(shí)踐為主要線索，以相關(guān)農(nóng)業(yè)配套項(xiàng)目分析為次要線索，從“國家—社會”分析框架中的國家基礎(chǔ)性權(quán)力視角切入，緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐過程中的代理人監(jiān)控與社會控制兩個(gè)維度，進(jìn)而分析以“項(xiàng)目制”為表現(xiàn)形式的、正處于“治理體系轉(zhuǎn)型”過程中的現(xiàn)代“農(nóng)業(yè)治理體系”。
　　研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)治理轉(zhuǎn)型過程中的這樣一種農(nóng)業(yè)治理體系，直接影響了國家在農(nóng)業(yè)治理過程中對代理人的監(jiān)控

2、能力以及縣鄉(xiāng)代理人對糧食生產(chǎn)的調(diào)控能力。新的農(nóng)業(yè)治理體系不是強(qiáng)化了政府對糧食生產(chǎn)的調(diào)控能力，而是引起了農(nóng)民對政府行為的抵觸與反感；不是帶來了更高的經(jīng)濟(jì)效率，而是存在大量的政策資源和財(cái)政資源的無效使用與扭曲；不是讓市場在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的配置過程中發(fā)揮決定性作用，而是帶來了生產(chǎn)要素的非理性利用；不是讓政策的執(zhí)行更有效率，而是在事實(shí)上帶了地方政府的很多荒唐做法，偏離了國家的政策目標(biāo)。
　　具體而言，在后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，國家把保證糧食安全的責(zé)

3、任和財(cái)政資源發(fā)包到商品糧基地縣（代理人），國家既要對代理人的財(cái)政使用情況進(jìn)行監(jiān)控，又要對財(cái)政資金在保證糧食安全方面的使用績效進(jìn)行監(jiān)控。于是國家既采取項(xiàng)目化的運(yùn)作模式來規(guī)范地方使用項(xiàng)目資金的行為，又在糧食生產(chǎn)上進(jìn)行目標(biāo)管理和過程控制。正是因?yàn)閲以綋?dān)心代理人的政策實(shí)踐與國家保證糧食安全的責(zé)任目標(biāo)不一致，國家就越要規(guī)范代理人的行為，就越要制定嚴(yán)密的規(guī)范和嚴(yán)格的考核。國家與代理人之間的這種代理人監(jiān)控機(jī)制，直接約束了地方代理人在治理農(nóng)業(yè)、發(fā)展糧

4、食生產(chǎn)上的調(diào)控能力，進(jìn)而影響了縣鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，也影響了代理人與與農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的關(guān)系。
　　由于財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金實(shí)行項(xiàng)目化的運(yùn)作，要保證?？顚Ｓ茫@使得代理人在使用財(cái)政資金的時(shí)候是以國家的意志為指向，而不是以農(nóng)民的實(shí)際需求為指向。由于中央要對縣級代理人的糧食生產(chǎn)績效進(jìn)行檢查考核，縣級代理人就必須拿出可行的現(xiàn)場出來作為迎接考核的依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目在地方的運(yùn)作最終變成了“馬路工程”和不切合實(shí)際的“形象工程”。
　　由于考核必須在特定

5、時(shí)間、按照特定的要求（比如要種雙季稻）的方式進(jìn)行，這使得地方政府必須要找到與項(xiàng)目對接的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。由于稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村組織的治理能力弱化，與分散的小農(nóng)戶打交道的能力弱化，縣鄉(xiāng)與分散的小農(nóng)戶直接對接時(shí)的交易成本無限高，為了“找到抓手”，縣鄉(xiāng)兩級政府就需要重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，進(jìn)而增強(qiáng)其在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的社會控制能力，于是通過流轉(zhuǎn)耕地“制造大戶”，引進(jìn)企業(yè)下鄉(xiāng)，扶持合作社等規(guī)模經(jīng)營主體就成為地方政府增強(qiáng)其動(dòng)員能力的主要方式。也就是說，代理人為