中國土地制度的反思與變革——基于公法的視角.pdf

1、當(dāng)下中國是一個矛盾多發(fā)期,但源自土地領(lǐng)域的矛盾似乎尤為激烈和廣泛,由此也導(dǎo)致了各種社會關(guān)系的緊張。本論文試圖回答“為什么中國土地領(lǐng)域中的矛盾和社會沖突越來越多,越來越激烈”這一問題。從直觀上來說,征收權(quán)被一些地方政府濫用似乎是最合適的答案,但如果透過紛繁復(fù)雜的表象,人們就會發(fā)現(xiàn),各種矛盾的發(fā)生往往與土地產(chǎn)權(quán)的模糊不清、不平等,土地管理的失范(越位或缺位)有關(guān)。從公法視角探尋中國土地產(chǎn)權(quán)和土地管理制度中存在的問題,并以此為基礎(chǔ)揭示隱藏在中

2、國土地制度種種亂象背后的秘密正是本論文的核心任務(wù)。雖然今天的中國人對中國共產(chǎn)黨不同時期的土地政策非常了解,但對以下所有權(quán)-使用權(quán)譜系變化卻似乎十分陌生:即在不同的“集體化”或者“被集體化”階段——初級社、高級社、人民公社以及后人民公社時代,農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度是如何從“私有私用”,到“私有共用”,到“按份共有共用”再發(fā)展到“抽象公有公用”的。城市土地如何一步步“被國有化”以及如何理解和解釋這種土地國有化,似乎也很少引起人們的關(guān)注。

3、　　 本文對中國土地制度的變革進(jìn)行了分析。正文的第一部分梳理了1921年《中國共產(chǎn)黨宣言》公布以來中國土地產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域所發(fā)生的重要制度變遷。通過使用“權(quán)利-義務(wù)”和“意識形態(tài)-社會現(xiàn)實”兩個分析框架,我們既可以看到過去90年間中國土地產(chǎn)權(quán)在法律層面上所發(fā)生的變化,也可以找到中國土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生如此多變的原因。頻繁變換的歷史并非是土地矛盾和沖突產(chǎn)生的惟一原因,現(xiàn)行憲法和法律所建立的特殊土地產(chǎn)權(quán)制度也難辭其咎。正文的第二部分將從中國現(xiàn)行憲法第

4、10條的規(guī)定出發(fā),分析現(xiàn)行法律體系所建立的“國有土地”與“集體土地”兩種土地產(chǎn)權(quán)制度。在這一部分中,我將著重從“權(quán)利-義務(wù)2"這一框架探究那些被現(xiàn)有研究遺忘或者遮蔽的問題,并揭示土地產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)部所存在的緊張與沖突,以及某些違背法學(xué)常識的結(jié)論之所以長期被視為真理的秘密。人們將會看到,中國現(xiàn)行的憲法和法律非但沒有清晰界定兩種土地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)系,也沒有明確回答“何為農(nóng)民集體”,“何為農(nóng)民集體所有土地”,“何為城市”,“何為國家”,“何為土地國

5、家所有”以及“誰能代表國家”等等問題?，F(xiàn)行憲法還在“土地國有化”和“土地城市化”之間建立了一種錯誤的聯(lián)系,這導(dǎo)致中國大陸走上了公民土地權(quán)利受損,城市無序擴(kuò)張的畸形發(fā)展道路。土地管理領(lǐng)域中存在的問題也不容忽視。1998年以后中國大陸建立了號稱“世界上最嚴(yán)格的土地管理制度”,并希望籍此制度實現(xiàn)耕地保護(hù)、國有土地資本化和城市化之間的平衡。然而,耕地流失帶來的恐懼遮蔽了人們的雙眼,國有土地資本化帶來的欣喜迷離了人們的視線。制度決策者希望在相互沖

6、突的目標(biāo)之間找到平衡,卻沒有對已經(jīng)變化了的中央與地方關(guān)系保持必要的敏感,也沒有認(rèn)真對待計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌所帶來的巨大挑戰(zhàn),而是輕易地動用了國家作為土地管理者的權(quán)力來維護(hù)國家作為國有土地所有權(quán)人的利益。所以不但無法實現(xiàn)制度設(shè)計之初的目標(biāo),也讓整個社會付出了沉重的代價。探討這種缺陷及其帶來的問題正是第三部分需要解決的問題。另外,系統(tǒng)評價過去90年間中國土地領(lǐng)域所發(fā)生的種種制度變遷也是本部分的重要任務(wù)之一。如何能在錯綜復(fù)雜的“地權(quán)迷宮”中

7、找到出路?論文的最后一個部分將在立憲主義精神的指引下,通過“權(quán)利-義務(wù)”這一分析框架,繪制一幅中國土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度的“改革路線圖”。這幅“路線圖”以堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路為坐標(biāo),從建立平等的土地產(chǎn)權(quán)制度的改革開始,通過建立統(tǒng)一的土地市場,完善土地規(guī)劃與用途管制制度,督促政府克制行使征收征用權(quán)以及加強(qiáng)公共參與等五個步驟最終繪制完成。僅僅滿足于坐而論道是一種不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn),我們還必須尋找行而有效的辦法。在具體的制度變遷路徑方面,

8、本文認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)允許地方在符合自由民主理念的前提下,制定和實施“違憲但有效”的地方性法規(guī),這不僅是因為地方差異巨大的中國正處于改革和發(fā)展階段,更是因為地方民眾(可以通過其代表)才是地方事務(wù)最終決定者。在論文的最后一個部分,我將借助加拿大的“但書條款”模式來反思“良性違憲論”,進(jìn)而從“憲政對話”的視角對制度變遷與法律秩序(特別是憲法秩序)之間的關(guān)系進(jìn)行重新梳理和論證。通過這種理論的建構(gòu),我希望為中國土地制度乃至整個法律制度的變革實踐提供一套