我國土地儲備制度的反思與重構(gòu).pdf

1、土地儲備制度在我國運(yùn)行已長達(dá)十六年之久，對深化我國土地使用制度改革、推動舊城改造、國有企業(yè)改制等方面起到積極作用，同時其在實(shí)踐運(yùn)作中也暴露出許多問題，使其飽受合法性和正當(dāng)性的質(zhì)疑。本文從土地儲備制度在我國的運(yùn)行現(xiàn)狀著手，試圖盡量詳盡地分析其在實(shí)踐中存在的問題及成因，并在借鑒國外土地儲備制度運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，試圖對我國土地儲備制度進(jìn)行重構(gòu)。
　　文章由四個部分構(gòu)成。
　　在第一部分中，筆者主要對我國土地儲備制度的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行

2、分析，首先梳理了土地儲備制度在我國的產(chǎn)生背景，接著從中央以及地方現(xiàn)有的土地儲備法律規(guī)范著手，考察我國土地儲備制度的目標(biāo)與任務(wù)，再對實(shí)踐中形成的三種典型模式進(jìn)行比較分析，最后對我國土地儲備制度的立法狀況進(jìn)行考察，指出我國現(xiàn)有的土地儲備法律規(guī)范體系存在的不足。
　　在第二部分，筆者主要揭示我國土地儲備制度在演進(jìn)過程中發(fā)生異化的問題，從土地儲備的主體、范圍、方式三個方面剖析制度異化的表現(xiàn)，并進(jìn)一步分析異化的原因。土地儲備制度異化的表現(xiàn)有

3、三：一是主體之異化，地方政府角色定位偏差，土地儲備機(jī)構(gòu)職能異化；二是儲備范圍之異化，土地儲備對象由城市存量土地不斷向增量土地擴(kuò)張，威脅耕地保護(hù)；三是方式之異化，土地儲備采取“低成本收購、再高價出讓”方式運(yùn)作，土地儲備機(jī)構(gòu)借助壟斷權(quán)牟取巨大的利益差。造成土地儲備制度異化的原因主要是：分稅制改革和我國以GDP為綱的政績考核標(biāo)準(zhǔn)刺激了地方政府“以地求財”的營利性沖動，再加上我國現(xiàn)行土地管理體制和城市土地產(chǎn)權(quán)制度為地方政府參與市場逐利提供了制度

4、便利。
　　本文第三部分考察研究了荷蘭、法國、瑞典、韓國這幾個典型國家土地儲備制度的實(shí)踐狀況，考察對象包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是國外土地儲備制度的目標(biāo)與任務(wù)；二是這些國家在制度的運(yùn)行實(shí)踐中如何保障目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)現(xiàn)?？偨Y(jié)這些國家土地儲備制度運(yùn)行對我國的啟示，包括以下幾點(diǎn)：
　　第一，完備的土地儲備配套法律體系能保證制度運(yùn)行的正確方向；
　　第二，土地儲備制度的目標(biāo)定位應(yīng)強(qiáng)調(diào)公益性；
　　第三，各國均采取了一些重要舉措來保障

5、制度目標(biāo)能切實(shí)實(shí)現(xiàn)，防止制度異化；
　　第四，融資方式多元化，確保土地儲備有充足的資金作為后盾。
　　在前述三個部分研究成果的基礎(chǔ)上，筆者在本文第四部分提出重構(gòu)我國土地儲備制度的設(shè)想，并進(jìn)一步提出重構(gòu)的基本思路是：以制度的公益性定位為導(dǎo)向，按照增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和最合理利用土地資源的原則，對制度進(jìn)行修正或重塑。重構(gòu)之制度體系包含目標(biāo)定位、土地儲備主體的設(shè)置及業(yè)務(wù)范圍界定、儲備范圍限定、土地儲備的方式及儲備土地供應(yīng)這五個方面