資本化視角下地方公共品供給的財(cái)政激勵(lì)研究.pdf

1、中國(guó)正處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型階段，在歷經(jīng)多年的高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之后，地方政府在公共品供給領(lǐng)域的表現(xiàn)卻并未得到認(rèn)可。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)展項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，2012年中國(guó)的人類發(fā)展指數(shù)為0.699，在有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)的187個(gè)國(guó)家當(dāng)中僅排名第101位，公眾對(duì)于教育、醫(yī)療服務(wù)的提供不甚滿意，而近年來冬天連續(xù)出現(xiàn)影響大范圍國(guó)土的霧霾，讓我們不得不重新審視地方政府過分重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致環(huán)境惡化的代價(jià)。因此，如何優(yōu)化地方政府在公共品供給領(lǐng)域的行為激勵(lì)不僅是國(guó)內(nèi)學(xué)

2、界關(guān)注的重要問題，也是中國(guó)提升財(cái)政治理能力的現(xiàn)實(shí)需要。
　　誠(chéng)然，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的諸多方面都能影響地方政府公共品供給的行為激勵(lì)，然而以亨利·喬治為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)思想和以Tiebout為代表的主流財(cái)政分權(quán)理論卻都將這一問題的解決訴諸于房地產(chǎn)市場(chǎng)以及政府相關(guān)收入制度的建設(shè)上來，這充分說明了房地產(chǎn)市場(chǎng)在公共品供需均衡機(jī)制中承擔(dān)著重要作用。正是基于這些研究的啟發(fā)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家（如美國(guó)）的地方政府建立了以房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的財(cái)政收入體系，

3、作為地方公共品的主要融資機(jī)制。
　　作為對(duì)照，中國(guó)在建國(guó)以后，囿于土地產(chǎn)權(quán)制度等原因，并未立即形成房地產(chǎn)市場(chǎng)。但是在經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代的土地市場(chǎng)化改革以及1998年住房商品化改革之后，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始發(fā)育并逐漸成熟;另一方面1994年財(cái)政體制改革對(duì)中央和地方的財(cái)權(quán)進(jìn)行了重新劃分，雖然并未開征嚴(yán)格意義上的房產(chǎn)稅，但來自于房地產(chǎn)的財(cái)政收入（包括土地出讓金以及房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收）也日漸成為地方政府的重要財(cái)權(quán)。至此，盡管具體收入制度不同，

4、但中國(guó)和西方國(guó)家都以土地為基礎(chǔ)構(gòu)建了地方收入體系。這一系列的改革對(duì)于中國(guó)地方政府的行為激勵(lì)產(chǎn)生了怎樣的影響？更進(jìn)一步，房地產(chǎn)收入制度的區(qū)別是否導(dǎo)致了中、外地方政府在行為模式上的差異以及公共品供給激勵(lì)的不同？這其中是否蘊(yùn)含著中國(guó)地方財(cái)政制度的改進(jìn)空間？本文致力于回答上述問題。
　　本文的核心觀點(diǎn)是:地方政府的收入制度是決定地方政府行為激勵(lì)的重要因素。由于房地產(chǎn)能夠作為公共品付費(fèi)的載體，地方政府與房地產(chǎn)價(jià)值相關(guān)的租金、稅收能夠使地方政

5、府產(chǎn)生內(nèi)在動(dòng)機(jī)去自發(fā)地回應(yīng)居民需求;因此在以公共財(cái)政為導(dǎo)向的改革進(jìn)程中，其可以作為地方財(cái)權(quán)建設(shè)的基礎(chǔ)。本文的基本思路是:以現(xiàn)有資本化視角下地方政府公共品供給激勵(lì)的研究為指導(dǎo)，結(jié)合中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育的現(xiàn)實(shí)背景，考察以土地出讓為重要特征的地方收入制度如何影響了地方政府供給公共品的行為激勵(lì)，最后為中國(guó)房地產(chǎn)財(cái)政收入制度的改革提出政策建議。全文共分8章，具體安排如下:
　　第1章是引言，針對(duì)問題界定使用的主要概念，闡述研究假定與方法、全文

6、框架以及主要的創(chuàng)新和不足。第2章為文獻(xiàn)綜述，首先梳理了地方公共品供給的財(cái)政激勵(lì)這一視角的相關(guān)研究，之后重點(diǎn)綜述了依托于房地產(chǎn)市場(chǎng)的資本化視角的財(cái)政激勵(lì)。第3章是理論分析，在一個(gè)“需求表達(dá)—財(cái)政激勵(lì)”的框架下，說明資本化是居民通過房地產(chǎn)市場(chǎng)表達(dá)公共品需求的過程，進(jìn)而分析房地產(chǎn)財(cái)政收入制度如何對(duì)地方政府供給公共品形成財(cái)政激勵(lì)。第4章通過考察中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)化進(jìn)程以及財(cái)政體制變革（1994年分稅制改革）對(duì)地方財(cái)權(quán)的界定，說明資本化視角財(cái)政激勵(lì)機(jī)

7、制在中國(guó)的適用性，并且已經(jīng)逐漸成為主導(dǎo)地方政府行為的重要激勵(lì)機(jī)制。第5章開始針對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)進(jìn)行實(shí)證分析，本章主要是資本化效應(yīng)存在性的檢驗(yàn)，從而為財(cái)政激勵(lì)的產(chǎn)生提供前提條件。第6章是財(cái)政激勵(lì)效應(yīng)的實(shí)證分析，由于公共品資本化效應(yīng)的存在，地方政府具備動(dòng)機(jī)通過提供好的公共品吸引人口流入，以增加土地出讓金以及房地產(chǎn)業(yè)稅收等相關(guān)財(cái)政收入，但土地出讓金對(duì)于教育支出的激勵(lì)作用并不明顯。第7章是案例分析，通過對(duì)廈門市PX項(xiàng)目事件的分析，發(fā)現(xiàn)地方政府在房地產(chǎn)

8、開發(fā)前后具有不同的財(cái)政激勵(lì)，這說明現(xiàn)有的房地產(chǎn)財(cái)政收入制度仍然存在激勵(lì)改進(jìn)的空間。第8章總結(jié)全文，并提出相應(yīng)的改革建議，開征房產(chǎn)稅，實(shí)現(xiàn)從交易型向保有型“溢價(jià)回收”制度的轉(zhuǎn)換，對(duì)于完善中國(guó)地方政府以公共利益為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制具有重要意義。
　　本文研究的創(chuàng)新包括以下幾點(diǎn):
　　第一，本文對(duì)中國(guó)地方公共品供給激勵(lì)的研究有一定的補(bǔ)充和推進(jìn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和財(cái)政體制的演變，特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)育以及分稅制改革對(duì)于地方財(cái)權(quán)的重新界定，

9、中國(guó)地方政府的財(cái)政激勵(lì)已經(jīng)發(fā)生改變。地方政府有動(dòng)機(jī)利用資本化原理，通過為居民提供基礎(chǔ)設(shè)施、教育等公共品來吸引人口流入，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將滿足居民公共品需求與自身財(cái)政利益統(tǒng)一起來，而不僅是出于吸引資本促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考慮。
　　第二，由于房地產(chǎn)財(cái)政收入制度的不同，財(cái)政激勵(lì)的效果會(huì)存在差異。與西方保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅不同，中國(guó)以土地出讓為主的財(cái)政收入制度呈現(xiàn)出明顯的交易型特征，本文結(jié)合這一中西房地產(chǎn)財(cái)政收入制度的關(guān)鍵差異，通過案例

10、分析，解釋了城鎮(zhèn)化背景以來中國(guó)地方政府的行為邏輯。說明在土地、房產(chǎn)交易前后，中國(guó)地方政府對(duì)于公共品供給具有不同的努力偏好，這不僅導(dǎo)致了地方政府在公共品供給中時(shí)空維度的激勵(lì)扭曲，阻礙了地方政府向“服務(wù)型政府”的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型。
　　第三，本文從財(cái)政激勵(lì)的視角考察了地方政府的公共品供給激勵(lì)，將地方財(cái)政的收支活動(dòng)納入到一個(gè)統(tǒng)一的框架下進(jìn)行分析，以增進(jìn)地方政府滿足居民公共品需求的努力為導(dǎo)向，為地方財(cái)權(quán)配置提出了一種標(biāo)準(zhǔn)化分析框架。說明在財(cái)政分