中國(guó)公共品供給失衡與地區(qū)差距研究——基于財(cái)政收入集權(quán)和土地財(cái)政的視角.pdf

1、由財(cái)政分權(quán)和“政治集權(quán)”相結(jié)合的“中國(guó)式分權(quán)”被認(rèn)為是中國(guó)地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要原因。財(cái)政分權(quán)讓地方政府更多地分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的果實(shí)，而“政治集權(quán)”為中央引導(dǎo)地方政府為“增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”創(chuàng)造了條件。然而，上述地方政府治理模式在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面取得了巨大成功的同時(shí)也伴隨著許多代價(jià)。其中一項(xiàng)便是地方公共品提供的扭曲:與基礎(chǔ)設(shè)施投入的過(guò)度熱情相比，中國(guó)在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等公共服務(wù)提供方面提供明顯不足，而且區(qū)域分布失衡。本文基在梳理已有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上

2、，從理論和實(shí)證上更為清晰地分析了“中國(guó)式分權(quán)”是如何影響地方政府公共品提供結(jié)構(gòu)的，并力圖包含一些非常重要但已有研究關(guān)注較少新現(xiàn)象。
　　首先，許多文獻(xiàn)認(rèn)為財(cái)政收入分權(quán)是導(dǎo)致地方政府忽視公共服務(wù)的重要原因，相應(yīng)的政策含義便是財(cái)政收入集權(quán)和加大轉(zhuǎn)移支付，這實(shí)際上符合近年來(lái)的政策實(shí)踐:1994年分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政收入比重大幅度上升，同時(shí)開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。然而，本文認(rèn)為，“中國(guó)式分權(quán)”所包括的財(cái)政收入分權(quán)、行政和財(cái)政支出責(zé)任

3、高度下放以及由政治集權(quán)引發(fā)的政績(jī)考核和晉升激勵(lì)是互相嵌入的制度安排。它們的共同作用造成了當(dāng)前地方政府角色錯(cuò)位。單獨(dú)對(duì)一方面的修正，特別是分稅制改革以來(lái)的財(cái)政收入集權(quán)和加大轉(zhuǎn)移支付力度并不能緩解這一問(wèn)題。相應(yīng)的實(shí)證研究支持上述觀點(diǎn)，財(cái)政收入分享比例和財(cái)政自主權(quán)的下降強(qiáng)化了地方政府執(zhí)行中央或上級(jí)政府政策目標(biāo)的力度，但對(duì)但對(duì)那些中央政府難以考核的公共服務(wù)部門，財(cái)政支出可能受到負(fù)面影響。事實(shí)上，在“向上負(fù)責(zé)”的政治體制下，中央或上級(jí)政府制定的政

4、策目標(biāo)高度依賴于是否能夠建立可量化指標(biāo)，這使得政策目標(biāo)很難覆蓋難以評(píng)估教育等公共服務(wù)職能。因此，財(cái)政集權(quán)條件下地方政府對(duì)上級(jí)政府重視部門的高強(qiáng)度激勵(lì)反而可能降低了公共服務(wù)的投入力度，這可能會(huì)加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲。
　　本文的另一個(gè)研究重點(diǎn)是“土地財(cái)政”與地方公共品提供的關(guān)系。當(dāng)前，通過(guò)壟斷土地轉(zhuǎn)讓一級(jí)市場(chǎng)獲取了大量財(cái)政收入已經(jīng)成為地方政府的重要融資模式。本文建立了一個(gè)簡(jiǎn)單的理論模型證明，在“以地生財(cái)”和“以地引資生稅”兩種機(jī)制的

5、作用下，盡管掌控更多的土地資源放松了地方政府的財(cái)政收入約束，但是也提高了經(jīng)濟(jì)性公共品的邊際收益和非經(jīng)濟(jì)性公共品的機(jī)會(huì)成本，因此在均衡時(shí)地方政府會(huì)增加經(jīng)濟(jì)性公共品的投入，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)并不一定是寬裕財(cái)政收入的受益者。利用全國(guó)283個(gè)地級(jí)市2003-2008年的數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府掌握更多的土地資源會(huì)顯著降低非經(jīng)濟(jì)性公共品的供給。因此，要素市場(chǎng)改革和土地增值收益的規(guī)范管理是改善地方公共服務(wù)的重要途徑。
　　本文的結(jié)構(gòu)安排