土地財(cái)政收入形成及地方財(cái)政支出偏好的關(guān)系研究.pdf

1、近年來，地方政府通過實(shí)施土地財(cái)政策略獲取了大量的土地財(cái)政收入，規(guī)模日益增加的土地財(cái)政收入有效的緩解了地方政府的財(cái)政收支壓力，并為地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了重要的資金來源。但是過度依賴土地財(cái)政的發(fā)展模式，也導(dǎo)致了征地矛盾頻發(fā)、城市外延擴(kuò)張、土地利用效率低下、土地價(jià)格分離以及房?jī)r(jià)畸高等問題，這些問題嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。再加上以增量土地開發(fā)為主的土地財(cái)政收入模式本身不具有可持續(xù)性，推動(dòng)土地財(cái)政的改革和轉(zhuǎn)型就日

2、益迫切。然而，目前學(xué)者對(duì)土地財(cái)政未來的改革方向并沒有達(dá)成共識(shí)，這主要緣于學(xué)者對(duì)土地財(cái)政現(xiàn)象背后的問題實(shí)質(zhì)的理解存在差異。因此，要改變當(dāng)前土地財(cái)政依賴格局，推動(dòng)土地財(cái)政問題改革，就必須總結(jié)地方政府土地財(cái)政行為的規(guī)律特征，闡釋土地財(cái)政收入的形成機(jī)理，考察土地財(cái)政的支出行為，進(jìn)而把握土地財(cái)政問題的實(shí)質(zhì)?；诖?，本文試圖從地方政府土地財(cái)政行為面臨的激勵(lì)機(jī)制入手，探討土地財(cái)政收入形成的內(nèi)在機(jī)理和作用機(jī)制，剖析相關(guān)制度安排對(duì)土地財(cái)政具有的影響作用，

3、具體回答土地財(cái)政收入形成的外部激勵(lì)和制度基礎(chǔ)。同時(shí)，將土地財(cái)政納入到地方財(cái)政收支體系當(dāng)中，探究土地財(cái)政與財(cái)政支出之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，進(jìn)而解釋地方政府在財(cái)政支出安排上存在的土地財(cái)政偏好。最終將地方政府在土地財(cái)政收入形成和支出偏好兩個(gè)層面的行為邏輯完整的展現(xiàn)出來。
　　具體而言，本文在對(duì)土地財(cái)政收入和土地財(cái)政策略等核心概念的內(nèi)涵進(jìn)行解釋的基礎(chǔ)上，從土地財(cái)政收入形成及其與地方財(cái)政支出偏好的關(guān)系出發(fā)，構(gòu)建理論分析框架。然后選取1999-2

4、011年全國(guó)31個(gè)省級(jí)地區(qū)的面板數(shù)據(jù)，應(yīng)用統(tǒng)計(jì)分析、空間計(jì)量模型和聯(lián)立方程組模型等方法，分析土地財(cái)政收入的總體特征、土地財(cái)政收入形成的外部激勵(lì)機(jī)制和制度基礎(chǔ)，以及土地財(cái)政與財(cái)政支出之間的內(nèi)在強(qiáng)化機(jī)制等主要內(nèi)容，為土地財(cái)政問題改革提供理論指導(dǎo)和決策依據(jù)。最后總結(jié)土地財(cái)政問題的實(shí)質(zhì)，提出土地財(cái)政問題的改革目標(biāo)和政策建議。全文主要的研究結(jié)論如下:
　　在土地財(cái)政收入的總體特征方面，首先從土地出讓金和土地稅收兩類收入估算了土地財(cái)政規(guī)模，其

5、次分析了土地財(cái)政規(guī)模與地方財(cái)政收入、支出的關(guān)系，總結(jié)了土地財(cái)政的結(jié)構(gòu)特征。最后，理論探討了土地財(cái)政的路徑依賴特征。結(jié)果表明:(1)土地財(cái)政規(guī)?？傮w呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，并且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)土地財(cái)政規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中部和西部地區(qū)。從土地財(cái)政規(guī)模與地方財(cái)政收入、支出的關(guān)系來看，土地財(cái)政對(duì)地方政府的財(cái)政收入和財(cái)政支出都具有顯著的貢獻(xiàn)作用，而且相比中、西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)土地財(cái)政收入對(duì)財(cái)政收支的貢獻(xiàn)作用更加明顯。(2)在土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)方面，

6、全國(guó)各個(gè)地區(qū)土地稅收比重都較小，無論是土地財(cái)政規(guī)模高的地區(qū)，還是土地財(cái)政規(guī)模低的地區(qū)，土地出讓金的貢獻(xiàn)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于土地稅收收入的貢獻(xiàn)，說明土地財(cái)政收入存在嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)失衡。(3)地方政府對(duì)土地財(cái)政具有明顯的路徑依賴特征，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是土地財(cái)政收入規(guī)模增長(zhǎng)迅速，地方財(cái)政收支對(duì)土地財(cái)政的依賴越來越嚴(yán)重。二是土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)失衡，一次性的土地出讓金收入規(guī)模偏高，具有長(zhǎng)期性的土地相關(guān)稅收收入規(guī)模過低。三是土地財(cái)政在短期內(nèi)不具有可替代性，地

7、方政府缺乏一種可以替代土地財(cái)政的發(fā)展策略。
　　在土地財(cái)政收入形成的外部激勵(lì)機(jī)制方面，在中國(guó)式分權(quán)體系下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入最大化，而展開財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)和資本競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而對(duì)土地出讓策略和土地引資策略產(chǎn)生不同的激勵(lì)作用，最終引致地方政府追逐土地財(cái)政收入。由于地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)土地財(cái)政收入獲取方式的影響作用更加直接和明顯，本文主要考察地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)不同土地財(cái)政策略的作用機(jī)制。而且由于地方政府競(jìng)爭(zhēng)策略行為的空間互動(dòng)關(guān)系，不同的土地財(cái)政策略選擇

8、方式也會(huì)呈現(xiàn)空間上的模仿或者替代效應(yīng)。論文根據(jù)土地出讓方式的不同，選擇招拍掛出讓面積（宗數(shù)）來反映土地出讓策略，協(xié)議和劃拔方式出讓土地的面積（宗數(shù)）來反映土地引資策略，應(yīng)用空間計(jì)量模型進(jìn)行實(shí)證分析發(fā)現(xiàn):(1)中國(guó)式分權(quán)制度對(duì)地方政府選擇土地出讓策略和土地引資策略的激勵(lì)機(jī)制存在差異，地方政府財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)（財(cái)政收支約束）是土地出讓策略的主要激勵(lì)，地方政府資本競(jìng)爭(zhēng)是土地引資策略的主要激勵(lì)。(2)土地出讓策略和土地引資策略呈現(xiàn)不同的空間互動(dòng)效應(yīng)。土

9、地出讓策略的模仿效應(yīng)主要體現(xiàn)在對(duì)土地招拍掛出讓面積競(jìng)爭(zhēng)上，對(duì)土地招拍掛出讓頻率（宗數(shù)）的反應(yīng)并不顯著;土地引資策略的模仿效應(yīng)主要表現(xiàn)為對(duì)大規(guī)模資本的追逐。同時(shí)，土地引資策略的替代效應(yīng)主要表現(xiàn)為地方政府對(duì)低價(jià)出讓土地頻率（宗數(shù)）的替代，反映的是地方政府不會(huì)盲目追求土地低價(jià)出讓的頻率，而是注重土地低價(jià)出讓面積帶來的資本規(guī)模進(jìn)入效應(yīng)。中國(guó)式分權(quán)制度下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)土地財(cái)政策略具有顯著的差異激勵(lì)作用，證實(shí)了中國(guó)式分權(quán)制度是土地財(cái)政收入形成的外

10、部激勵(lì)機(jī)制。
　　在土地財(cái)政收入形成的制度基礎(chǔ)方面，政府利用其在土地市場(chǎng)制度中的主導(dǎo)地位，決定著土地市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制和收益分配機(jī)制，進(jìn)而獲取土地財(cái)政收入。因此，政府主導(dǎo)的土地市場(chǎng)安排是地方政府獲取土地財(cái)政收入的重要制度基礎(chǔ)，其中政府在收益分配機(jī)制中的主導(dǎo)地位決定了土地收益分配格局，是形成土地財(cái)政的根源。論文首先在理論上詳細(xì)闡釋了政府主導(dǎo)的土地市場(chǎng)對(duì)土地財(cái)政收入的影響機(jī)理，提出了四個(gè)可供模型檢驗(yàn)的理論假說，然后應(yīng)用聯(lián)立方程組模型進(jìn)行實(shí)證

11、檢驗(yàn)，分析結(jié)果表明:(1)土地出讓方式市場(chǎng)化改革具有的資源配置效應(yīng)，提高了土地價(jià)格，增加了土地收益規(guī)模，是形成土地財(cái)政的基礎(chǔ)。(2)政府擁有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用管制權(quán)本身雖然不會(huì)直接帶來土地財(cái)政，但對(duì)政府管制權(quán)的監(jiān)督約束機(jī)制缺位以及政府對(duì)土地收益的追逐，會(huì)誘致政府過度使用管制權(quán)，助長(zhǎng)征地動(dòng)機(jī)，進(jìn)而對(duì)土地財(cái)政產(chǎn)生影響。因此，政府擁有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用管制權(quán)只是土地財(cái)政形成的權(quán)力依據(jù)。(3)在土地收益分配機(jī)制中，政府居于主導(dǎo)地位，制定收益分配政策，決

12、定收益分配格局，村集體、農(nóng)民等其他主體缺乏利益表達(dá)機(jī)制。因此，政府主導(dǎo)的土地收益分配機(jī)制是形成土地財(cái)政的根本原因。(4)地方政府行為監(jiān)管機(jī)制的缺失是形成土地財(cái)政的重要原因，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地審批制度、土地違法查處制度以及土地市場(chǎng)管理調(diào)控政策等對(duì)地方政府土地財(cái)政行為的約束作用都不大。(5)由于土地違法行為能為地方政府帶來土地收益和隱性收入，地方政府有極強(qiáng)的動(dòng)力去實(shí)施土地違法行為，從而擾亂土地市場(chǎng)交易秩序，影響土地市場(chǎng)發(fā)育。研究證實(shí)了土地財(cái)政與土

13、地市場(chǎng)發(fā)育兩者間存在相互影響、相互依賴的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其中土地違法是重要的中介紐帶。
　　關(guān)于土地財(cái)政收入與財(cái)政支出之間的相互作用機(jī)制，論文在現(xiàn)有的地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收支框架下，引入地方政府的土地財(cái)政行為，分析土地財(cái)政收入與地方財(cái)政支出偏好之間的邏輯關(guān)系和影響機(jī)理，并提出土地財(cái)政的內(nèi)在強(qiáng)化機(jī)制理論命題。由于預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入的管理體制和監(jiān)管程度存在差異，因此，在應(yīng)用聯(lián)立方程組模型進(jìn)行實(shí)證分析時(shí)，分別構(gòu)建了土地出讓金和土地稅收方程，

14、以考察其具有的不同影響作用。結(jié)果表明:(1)由于土地財(cái)政收入不僅與地方政府的財(cái)政收入最大化目標(biāo)一致，而且完全歸地方政府所支配。因此，地方政府的財(cái)政支出偏好具有明顯的土地財(cái)政收入目標(biāo)，最終導(dǎo)致土地財(cái)政行為加劇地方政府“重硬輕軟”的財(cái)政支出偏好。而且即使土地財(cái)政收入規(guī)模的日益增加，為地方政府增加軟公共服務(wù)支出提供了資金支持，地方政府也沒有動(dòng)力去提供公共服務(wù)，其對(duì)硬基本建設(shè)支出具有極強(qiáng)的偏好。(2)日益增加的財(cái)政支出責(zé)任會(huì)增加地方政府的財(cái)政收

15、支壓力，再加上財(cái)政支出帶來的土地價(jià)值增值效應(yīng)和溢出效應(yīng)，兩者共同促使地方政府繼續(xù)追逐土地財(cái)政收入，進(jìn)而形成土地財(cái)政的內(nèi)在強(qiáng)化機(jī)制。(3)預(yù)算內(nèi)土地稅收受到更加嚴(yán)格的監(jiān)管，其在滿足基本建設(shè)支出的前提下，會(huì)適當(dāng)用于軟公共服務(wù)支出，但這種財(cái)政支出改善作用不大。而當(dāng)財(cái)政支出責(zé)任加大，地方面臨日益嚴(yán)峻的財(cái)政收支壓力時(shí)，預(yù)算外的土地出讓金收入是地方政府追逐的主要目標(biāo)。因此，相比土地稅收，土地出讓金與財(cái)政支出之間存在更為顯著的內(nèi)在強(qiáng)化機(jī)制。
　

16、　最后，根據(jù)上述研究結(jié)論，總結(jié)土地財(cái)政問題的實(shí)質(zhì)，發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政問題的實(shí)質(zhì)是收益分配機(jī)制問題。在收入方面表現(xiàn)為政府替代市場(chǎng)，在價(jià)格形成機(jī)制和收益分配機(jī)制中起決定作用，并且政府過度依賴于一次性的土地出讓收入，存在收入結(jié)構(gòu)失衡。在支出方面表現(xiàn)為土地財(cái)政的支出安排與硬基本建設(shè)支出捆綁，需要轉(zhuǎn)向公共服務(wù)，并確保財(cái)政支出的有效性和共享性。據(jù)此，論文從土地財(cái)政收入和支出層面提出土地財(cái)政問題的改革目標(biāo)和具體的制度設(shè)計(jì)，同時(shí)提出改革地方政府土地財(cái)政行為面

17、臨的激勵(lì)約束機(jī)制。具體的政策建議包括以下三個(gè)方面:在土地財(cái)政收入方面，一是推進(jìn)土地市場(chǎng)化改革，破解政府主導(dǎo)的土地收益分配機(jī)制;二是改革土地財(cái)稅體系，增加土地稅收收入比重，優(yōu)化土地財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。在土地財(cái)政支出方面，一是推動(dòng)地方公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，形成土地財(cái)政收入與公共服務(wù)支出的良性互動(dòng);二是強(qiáng)化土地收益支出管理，完善土地出讓收益監(jiān)管機(jī)制。在土地財(cái)政行為的激勵(lì)約束機(jī)制方面，一是改革財(cái)稅分權(quán)體制，匹配地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，平衡地方財(cái)政收支;二是