財(cái)政分權(quán)及其地方財(cái)政收入偏向?qū)ν恋乩米兓挠绊懷芯?pdf

1、分稅制是我國現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制的一個(gè)重要特征，其目的在于提供一個(gè)有效的激勵約束框架，使地方政府有足夠的激勵推動制度變遷并為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供合理適量的公共產(chǎn)品，誘使地方政府更多地伸出“援助之手”而不是“掠奪之手”。然而，由于分稅制改革的后續(xù)配套措施不落實(shí)，加大了地方財(cái)政運(yùn)行的壓力，預(yù)算內(nèi)財(cái)政入不敷出的地方政府有激勵過渡使用更多的資源來擴(kuò)大自己的財(cái)政收入，不僅在預(yù)算內(nèi)各類稅收而且在預(yù)算外收入都有較為明顯的增加自身財(cái)政收入總量的策略偏向。在土地

2、資源利用則上表現(xiàn)為：地方政府通過低價(jià)征地高價(jià)出售，獲取巨額的預(yù)算外土地出讓金，通過低價(jià)供地來招商引資，增加屬于地方政府的預(yù)算內(nèi)稅源和稅基，因此對農(nóng)村土地的征收需求不斷膨脹，導(dǎo)致農(nóng)村土地“被”過多地城市化。本文的研究主題是基于分稅制約束下地方政府行為對土地利用變化產(chǎn)生的影響。具體來看，以分稅制為切入點(diǎn)，以土地資源利用為分析對象，研究分稅制約束下地方政府財(cái)政策略行為對土地資源利用影響的內(nèi)在邏輯關(guān)系，構(gòu)建一個(gè)基于分稅制所引起的地方政府行為對土

3、地資源利用影響的分析框架，從而在理論和實(shí)證兩方面系統(tǒng)揭示1994年分稅制以來對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)和土地過度征收的深層次動因。通過描述統(tǒng)計(jì)分析、Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)、面板數(shù)據(jù)模型、比較分析和博弈分析等多種方法驗(yàn)證了本文提出的三個(gè)假說：變化之手，偏向之手和攫取之手。
　　 假說Ⅰ：變化之手
　　 按照財(cái)政分權(quán)體制變遷的主要特征分為統(tǒng)收統(tǒng)支、財(cái)政包干和分稅制三個(gè)階段，每個(gè)階段地方政府的行為對土地資源利用的影響并不相同

4、，呈現(xiàn)出明顯的變化。在梳理分權(quán)三個(gè)階段對土地資源利用影響關(guān)系的基礎(chǔ)上，采用Granger因果關(guān)系檢驗(yàn)的辦法從統(tǒng)計(jì)上印證了“變化之手”的假說。
　　 假說Ⅱ：偏向之手
　　 主要是通過系統(tǒng)分析分稅制約束下地方政府增加自身財(cái)政收入的預(yù)算內(nèi)收入偏好(主要是增加地方稅稅收)，演繹由此導(dǎo)致的地方政府產(chǎn)業(yè)策略和由此產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同效應(yīng)。主要探討了兩個(gè)問題，一是作為理性經(jīng)濟(jì)人的地方政府為追求自身財(cái)政收入總量最大化總會有自己的行為偏向

5、，而且面臨相似分權(quán)體制約束下的各地政府有著相似的財(cái)政收入策略，相似的土地供應(yīng)策略引起了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)的結(jié)果。二是通過兩個(gè)自然實(shí)驗(yàn)(1994年分稅制和2002年所得稅分成)前后各稅收總量或增幅的變化來印證地方政府在稅收上的“偏向之手”。
　　 假說Ⅲ：攫取之手
　　 從分稅制約束下地方政府增加自身財(cái)政收入的預(yù)算外收入偏好的行為邏輯(尤其是土地出讓金收入)出發(fā)，演繹由此導(dǎo)致的地方政府土地財(cái)政策略和由此產(chǎn)生的土地征收效

6、應(yīng)，并進(jìn)行不同區(qū)域(東、中、西部)土地財(cái)政策略的對比研究。通過邏輯上的推理和計(jì)量模型的檢驗(yàn)證實(shí)了地方政府通過攫取土地資源(土地財(cái)政)增加自己的財(cái)政收入策略。以“公地悲劇”這一著名例子為前提，論證了土地收益激勵下的土地征收效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)了對本文第三個(gè)工作假說“攫取之手”的論證。
　　 通過對上述三個(gè)假說的回答和論證，豐富了本文提出的“分稅制-地方政府偏好-土地資源利用”三位一體的分析框架，并且得到了以下幾點(diǎn)主要結(jié)論：
　　 結(jié)

7、論Ⅰ：不同財(cái)政分權(quán)階段地方政府行為對土地資源利用產(chǎn)生的影響不同。財(cái)政包干階段財(cái)政分權(quán)對土地資源利用的影響并不明顯，內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并與之相適應(yīng)，這一階段的土地資源利用特征主要是“先有企業(yè)然后占地”的方式，企業(yè)是地方政府獲取財(cái)政收入的第一源泉；分稅制階段財(cái)政分權(quán)對土地資源利用的影響明顯，一定程度上推動了經(jīng)濟(jì)的低質(zhì)量增長，分稅制階段的土地資源利用特征主要是“先占地然后有企業(yè)”的方式，即先通過城市擴(kuò)張圈占大量耕地然后吸引投資，土地成為地方獲取

8、財(cái)政收入的重要工具，這種利用方式容易導(dǎo)致土地的粗放利用。
　　 結(jié)論Ⅱ：分稅制后，地方政府為增加自身財(cái)政收入總量總是偏向于地方稅的培育，各地趨于一致的稅收策略對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、重復(fù)建設(shè)的事實(shí)產(chǎn)生影響。通過博弈分析和兩個(gè)自然實(shí)驗(yàn)(1994年前后耕地占用稅和城鎮(zhèn)土地使用稅的變化和2002年前后增值稅、營業(yè)稅和所得稅三大稅種的增幅變化)揭示了地方政府為自身稅收收入總量而努力的事實(shí)?；凇皟傻貐^(qū)-兩產(chǎn)業(yè)”博弈模型對地方政府尤其是處于同一經(jīng)

9、濟(jì)區(qū)域(如長三角)的產(chǎn)業(yè)策略趨于一致進(jìn)行了闡釋，并通過江蘇省108家省級開發(fā)區(qū)1010家企業(yè)的調(diào)研數(shù)據(jù)進(jìn)行了進(jìn)一步驗(yàn)證。
　　 結(jié)論Ⅲ：通過央-地互動模型闡釋了地方政府追求財(cái)源行為變化，分稅制后地方政府迫于財(cái)政預(yù)算收支入不敷出的困境，選擇通過“攫取之手”增加預(yù)算外收入來滿足政府職能的需要，主要方式是從土地獲取收益，通過多征地多賣地、低價(jià)征高價(jià)賣達(dá)到“以地生財(cái)”的目的，同時(shí)伴隨著土地相關(guān)稅收收入的增加，導(dǎo)致地方政府的土地征收需求膨

10、脹，加速了農(nóng)地非農(nóng)化。通過“公地悲劇”這一經(jīng)典例子進(jìn)一步論證了地方政府在土地收益激勵下的土地過度征收行為。
　　 結(jié)論Ⅳ：土地財(cái)政是“財(cái)權(quán)和事責(zé)不對等”遇到“土地出讓金迅速增長”兩者相互耦合的結(jié)果，只有一方存在不可能出現(xiàn)地方政府為土地財(cái)政而努力的現(xiàn)象，是特定歷史條件下的結(jié)果。地方政府實(shí)施土地財(cái)政策略是多種制度綜合作用的結(jié)果，具有邏輯一致性。分稅制導(dǎo)致的地方政府在財(cái)權(quán)和事責(zé)上的不對等是導(dǎo)火索，城市土地有償使用制度、土地征收制度、土

11、地出讓制度構(gòu)成了土地財(cái)政的制度基礎(chǔ)，是地方政府實(shí)施土地財(cái)政策略的條件，沒有這些制度基礎(chǔ)，“土地出讓金迅速增長”便無從談起。
　　 結(jié)論Ⅴ：運(yùn)用面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)一步證實(shí)了現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制對地方政府選擇土地財(cái)政的激勵。同時(shí)，本文還發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對土地財(cái)政的影響具有區(qū)域性差異，得到的結(jié)論是：自東向西存在一個(gè)漸變的過程，東部地區(qū)大于中部地區(qū)，中部地區(qū)大于西部地區(qū)。進(jìn)一步加強(qiáng)土地市場建設(shè)有利于緩解地方政府“賣地賺錢”的沖動，前提是避免土地市場

12、出現(xiàn)大幅波動，穩(wěn)定地方政府的土地預(yù)期收益；加強(qiáng)土地出讓金管理是改變地方依賴土地財(cái)政激勵的有效方式；加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有利于減少地方政府選擇土地財(cái)政的激勵，地方基礎(chǔ)設(shè)施完善后，地方政府可以在一定程度上擺脫“建設(shè)靠第二(土地)財(cái)政”的“怪圈”。
　　 通過以上幾個(gè)結(jié)論，本文認(rèn)為：鑒于分稅制約束下地方政府行為所導(dǎo)致的土地問題，要實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)地方政府合理利用土地、實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，避免過多征收農(nóng)村土地，可以從做對價(jià)格、做對激勵和

13、做對協(xié)調(diào)三個(gè)方面著手，改革和完善分稅制。
　　 “做對價(jià)格”：此處的價(jià)格是占用耕地和使用存量土地的總收益與總成本之差。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付調(diào)整價(jià)格，使得地方政府占用耕地付出的價(jià)格大于利用存量土地的價(jià)格，可以達(dá)到有效保護(hù)耕地的目的。
　　 “做對激勵”：目前的稅種分享方式促使地方政府伸出偏向之手和攫取之手，根據(jù)地方政府隨激勵而做出反應(yīng)的事實(shí)，可通過調(diào)整預(yù)算內(nèi)各稅種分享方式，完善預(yù)算外尤其是土地出讓金管理，實(shí)現(xiàn)對地方政府增加自身