我國土地用途管制：理論與政策分析.pdf

1、春秋時(shí)期管仲就曾說過：“地者，政之本也”。在我國，土地問題一直是關(guān)系國計(jì)民生的大事，也對社會政治存在著深刻的影響。20世紀(jì)50年代初期，全國大規(guī)模的土地改革結(jié)束了“占農(nóng)民總數(shù)10％的地主、富農(nóng)擁有全國80％土地”的狀況，千百萬農(nóng)民擁有了屬于自己的土地，對建設(shè)社會主義新中國充滿了極大的熱情和期盼。1956年完成的社會主義改造，建立了土地公有制和農(nóng)村合作社，以后的20世紀(jì)60年代，在自然災(zāi)害等各種因素的影響下，發(fā)生了讓國人世代難忘的大饑荒。

2、1978年以后的土地制度改革，農(nóng)村實(shí)行了土地承包責(zé)任制，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，在短短的幾年時(shí)間內(nèi)，便解決了我國絕大多數(shù)人的溫飽問題。歷史已經(jīng)深刻地表明，土地制度和土地政策對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的影響。 21世紀(jì)的今天，當(dāng)我們重新審視腳下的這片土地時(shí)，會吃驚地發(fā)現(xiàn)：伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、城市化水平的提高，耕地資源正在以驚人的速度減少，據(jù)國土資源部的最新調(diào)查顯示：全國耕地面積由1996年的19.51億畝，減少為2004

3、年的18.37億畝，7年的時(shí)間，耕地凈減少了1.14億畝。伴隨著耕地資源急劇減少的另一個(gè)“副產(chǎn)品”——失地農(nóng)民，據(jù)學(xué)者們估計(jì)，至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或者減少了土地，而以現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，2000年～2030年的30年間，占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上，失地和部分失地的農(nóng)民將超過7800萬人。于建嶸(2005)的一份調(diào)研報(bào)告指出：因農(nóng)村土地征用和占用而引起的農(nóng)村土地糾紛已經(jīng)取代稅費(fèi)爭議而成為了目前農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒拥慕裹c(diǎn)，是當(dāng)前影

4、響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題，迫切需要引起我們的強(qiáng)烈關(guān)注。 現(xiàn)實(shí)情況表明，當(dāng)前關(guān)于土地問題存在兩個(gè)焦點(diǎn)：一是濫占濫用耕地，導(dǎo)致耕地資源銳減，直接影響到了糧食安全和國家的長治久安；二是因強(qiáng)制征用、占用耕地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民，他們就業(yè)無門、保障無份，給社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。因此，選擇土地問題作為研究對象，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。 在經(jīng)過了一段時(shí)間的思考和資料整理以后，作者發(fā)現(xiàn)在我國20世紀(jì)80年代乃至20世紀(jì)9

5、0年代中期以前，關(guān)于土地問題的研究大多集中在農(nóng)村土地問題上，而現(xiàn)實(shí)的兩大焦點(diǎn)問題又幾乎集中發(fā)生在20世紀(jì)90年代后期甚至以后，這個(gè)時(shí)間恰好是我國新修改的《土地管理法》開始施行，并實(shí)施了土地用途管制制度來加強(qiáng)對土地利用的管理。那么，作者想到的是，這兩大焦點(diǎn)問題的發(fā)生與土地用途管制制度是否存在聯(lián)系?至今，土地用途管制制度已經(jīng)運(yùn)行將近7年了，它的運(yùn)行效果究竟如何呢? 本文正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)背景和思維邏輯，對土地用途管制制度進(jìn)行了比較系

6、統(tǒng)的研究。研究框架如下： 第一章是導(dǎo)論部分，集中說明了論文的研究背景與意義、研究思路與框架、主要研究方法、研究的主要?jiǎng)?chuàng)新與不足以及以后的研究方向。 第二章意圖說明究竟什么是土地。運(yùn)用規(guī)范分析的方法，對土地、土地資源、土地利用、土地用途等基本概念進(jìn)行闡釋，勾勒出了分析土地用途管制制度的基礎(chǔ)平臺。 第三章綜述了管制的理論溯源與研究進(jìn)展。要研究土地用途管制，那么首先應(yīng)該搞清楚什么是管制?基于這樣的邏輯，本章綜述了關(guān)于管

7、制的研究成果，論述了管制的含義、管制的內(nèi)容、關(guān)于管制的一些理論等內(nèi)容。 第四章是土地用途管制的理論基礎(chǔ)部分，意圖說明為什么需要對土地實(shí)施用途管制。本章首先是關(guān)于對土地實(shí)施用途管制的一般性理論分析，論文以土地利用的外部性沖突為邏輯起點(diǎn)，首先從嚴(yán)格的假定出發(fā)，分析理想狀態(tài)下的土地利用的私人決策和社會決策，指出在理性狀態(tài)下不需要實(shí)施土地用途管制；然后放松假定，證明私人決策和社會決策的不一致性要求政府對土地的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用途實(shí)施用途管制

8、；接著指出農(nóng)地保護(hù)政策有效的兩個(gè)條件。其次，本章從人地關(guān)系的角度，分析了我國的人地關(guān)系基本狀況并指出，人地關(guān)系越來越緊張的趨勢給我國的糧食安全帶來了壓力，而保護(hù)耕地是保證糧食安全的基本途徑，因此我國必須實(shí)行土地用途管制 第五章是關(guān)于日本和美國土地用途管制的經(jīng)驗(yàn)借鑒。既然世界上大多數(shù)國家都實(shí)施了土地用途管制制度，那么對國外的經(jīng)驗(yàn)借鑒顯然是必不可少的。日本的人地關(guān)系較緊張，他們逐步建立了以完善的法律體系為保障，以規(guī)劃管制為核心的土地

9、管理制度，從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，日本的管制制度對我國有較大的借鑒意義。美國的人地關(guān)系狀況相對寬松，他們建立了以聯(lián)邦政府下各州為管制主體的規(guī)劃管制制度，在管制中使用的分區(qū)管制、城市發(fā)展邊界控制(UGB)、基本農(nóng)田管制等方法對我國有一定借鑒意義。 第六章具體分析了我國的土地用途管制制度。本章運(yùn)用規(guī)范分析與實(shí)證分析相結(jié)合的方法，把我國是怎么管制的與管制的效果究竟如何二者結(jié)合起來分析。論文建立了一個(gè)動態(tài)模型，并運(yùn)用該模型分析了我國土地用

10、途管制制度的運(yùn)行效果。分析表明：1995以后基本農(nóng)田保護(hù)政策、土地用途管制制度和新《土地管理法》的相繼實(shí)施使耕地面積少減少了167.61萬公頃；加上政策的滯后效應(yīng)，該期間耕地面積總共少減少了1087.01萬公頃，相當(dāng)于1995年耕地總面積的8.36％。但是，2000年以來實(shí)施的退耕還林還草政策，很大程度上不僅抵消了耕地保護(hù)政策的效果，而且還促使了耕地的加速減少。 論文進(jìn)一步指出，耕地保護(hù)政策從實(shí)施到充分發(fā)揮政策效果，其間存在明顯

11、的滯后效應(yīng)，因此長期影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于短期影響。這說明耕地保護(hù)及其所產(chǎn)生的效應(yīng)是一個(gè)長期的動態(tài)過程，保護(hù)耕地任何時(shí)候都不能放松。在此基礎(chǔ)上，論文全面地分析了耕地占補(bǔ)平衡制度、土地利用總體規(guī)劃制度、土地征用制度的運(yùn)行效果，構(gòu)建了一個(gè)雙重壟斷模型來分析政府的圈地行為，分析表明，現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)既容易滋生“土地腐敗”，又容易擴(kuò)張政府的圈地沖動。本章得出的結(jié)論是，土地用途管制制度對于控制耕地的減少起到了積極作用，但制度設(shè)計(jì)上存在較大的漏洞和缺陷，需要

12、完善。 第七章提出了創(chuàng)新和完善我國土地用途管制制度的思路。論文首先指出，集體所有權(quán)虛置的制度缺陷導(dǎo)致了管制權(quán)力的部門化、地方化和個(gè)人化。論文運(yùn)用制度創(chuàng)新理論分析并指出，農(nóng)村集體土地私有化不是現(xiàn)實(shí)的選擇，完善集體土地所有權(quán)的思路主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是是完善土地承包經(jīng)營制度，實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定；二是完善農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其次，論文提出了完善土地用途管制制度的基本思路。 論文主要有以下三個(gè)方面的創(chuàng)新：1、研

13、究框架與結(jié)構(gòu)創(chuàng)新論文運(yùn)用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、管制經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論，建立了一個(gè)思考土地用途管制制度的理論框架，并采用理論與實(shí)踐相結(jié)合的方式，對我國的土地用途管制制度提供了一個(gè)理論上和邏輯上一致的解釋，進(jìn)而考察了我國土地用途管制制度的運(yùn)行效果。最后，提出了一個(gè)完善土地用途管制制度的思路。 2、理論分析創(chuàng)新論文在已有研究成果(錢忠好，2003)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)分析土地用途管制制度的理論框架。該分析框架以土地利用的外部性沖突為

14、邏輯起點(diǎn)，首先從嚴(yán)格的假定出發(fā)，分析理想狀態(tài)下土地利用的私人決策和社會決策，指出在理想狀態(tài)下不需要實(shí)施土地用途管制；然后證明存在外部性的條件下，私人決策和社會決策的不一致性要求政府對土地的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用途實(shí)施用途管制；最后指出了政策有效的兩個(gè)條件。 3、研究方法創(chuàng)新論文在已有研究成果(翟文俠、黃賢金，2003)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了一個(gè)評價(jià)我國耕地保護(hù)政策運(yùn)行效果的動態(tài)模型。論文運(yùn)用該模型分析了我國耕地保護(hù)政策的運(yùn)行效果，分析表明：1

15、995以后基本農(nóng)田保護(hù)政策、土地用途管制制度和新《土地管理法》的相繼實(shí)施使耕地面積少減少了167.61萬公頃；加上政策的滯后效應(yīng)，該期間耕地面積總共少減少了1087.01萬公頃，相當(dāng)于1995年耕地總面積的8.36％。但是，2000年以來實(shí)施的退耕還林還草政策，很大程度上不僅抵消了耕地保護(hù)政策的效果，而且還促使了耕地的加速減少。 論文進(jìn)一步指出，耕地保護(hù)政策從實(shí)施到充分發(fā)揮政策效果，其間存在明顯的滯后效應(yīng)，因此長期影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于

16、短期影響。這說明耕地保護(hù)及其所產(chǎn)生的效應(yīng)是一個(gè)長期的動態(tài)過程，保護(hù)耕地任何時(shí)候都不能放松。 盡管取得了以上幾個(gè)方面的研究創(chuàng)新，但是由于學(xué)識、時(shí)間、資料等原因的限制，研究中還有許多不足，需要在今后的進(jìn)一步深入研究中加以完善。 1、對土地用途管制制度與其它土地管理制度的有機(jī)結(jié)合不足雖然土地用途管制制度只是土地制度體系中的一個(gè)子制度，但由于任何一個(gè)制度都不可能孤立地存在，因而在分析問題的時(shí)候經(jīng)常感覺到難以準(zhǔn)確地把土地用途管制制

17、度與土地所有制度、土地征用制度、土地收益與分配制度等有機(jī)結(jié)合，這要求作者在以后的研究中彌補(bǔ)這方面的不足。 2、對土地問題本身復(fù)雜性的把握不足土地問題與國家的糧食安全問題、生態(tài)環(huán)境問題、經(jīng)濟(jì)增長方式問題、“三農(nóng)”問題、貧富差距問題等等密切相關(guān)，要把這些問題的因果關(guān)系、來龍去脈搞清楚，作者顯然功力不夠、力所不逮。這要求作者在以后的工作和學(xué)習(xí)中更勤奮地拓展理論知識，更深入地思考我國現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)問題。 3、以后的研究方向縱觀世界各