我國(guó)義務(wù)教育不均衡現(xiàn)狀及對(duì)策研究

1、<p>　　我國(guó)義務(wù)教育不均衡現(xiàn)狀及對(duì)策研究</p><p>　　關(guān)于教育均衡，不同的學(xué)者從不同角度進(jìn)行了解讀，或?qū)⑵浣庾x為人權(quán)的平等、受教育群體的基本權(quán)利，抑或是教育資源的均衡配置。無論哪種看法都可以歸為：教育均衡即是在公平原則的指導(dǎo)下，政府負(fù)有為每一個(gè)適齡兒童、少年提供均等的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，為其平等受教育權(quán)創(chuàng)造保障。而教育公平的題中之義即是受教育機(jī)會(huì)均等、教育權(quán)利平等及教育資源均衡配置，因此，教育均衡可以

2、視作教育公平的基礎(chǔ)，保證教育資源在各地區(qū)、各層次的分配則是其落腳點(diǎn)。 </p><p>　　一、義務(wù)教育不均衡現(xiàn)狀 </p><p>　　（一）義務(wù)教育入學(xué)機(jī)會(huì)不均等 </p><p>　　1）入學(xué)機(jī)會(huì)城鄉(xiāng)差異 </p><p>　　自施行九年義務(wù)教育的20多年來，經(jīng)過不懈的努力，我國(guó)的義務(wù)教育事業(yè)結(jié)出了豐碩的果實(shí)，然而囿于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的

3、不平等，其在全國(guó)范圍來看，仍然存在明顯的城鄉(xiāng)入學(xué)機(jī)會(huì)差異。僅以2012年為例，當(dāng)年小學(xué)學(xué)齡兒童9296.8萬人，適齡兒童入學(xué)率為99.7%，盡管有如此高的入學(xué)率，沒有入學(xué)的0.1%的兒童數(shù)量實(shí)際上也達(dá)到了54.1萬人。如果從2012年起上推15年，未入學(xué)兒童數(shù)將達(dá)到1200余萬之多。盡管上述統(tǒng)計(jì)數(shù)字并沒有明確城鄉(xiāng)各自所占的比例，但根據(jù)當(dāng)前的實(shí)踐易知，城市適齡入學(xué)兒童除病情等特殊原因外，基本都已入學(xué)，即這1200多萬學(xué)生主要來自農(nóng)村?？梢?/p>

4、說，對(duì)于邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的農(nóng)村而言，完成義務(wù)教育仍然對(duì)很多家庭是一種“奢侈品”。 </p><p>　　2）入學(xué)機(jī)會(huì)性別差異 </p><p>　　根據(jù)相關(guān)研究的結(jié)果可知，義務(wù)教育階段的失學(xué)問題除了一般而言的家庭經(jīng)濟(jì)困難、學(xué)業(yè)不理想等原因外，家庭往往還會(huì)對(duì)子女的性別給予特殊的考量。而這主要是由于傳統(tǒng)中國(guó)文化中重男輕女理念的影響，在各種選擇時(shí)往往會(huì)偏向于男方，教育機(jī)會(huì)中也有這種現(xiàn)象存在。 <

5、;/p><p>　　3）入學(xué)機(jī)會(huì)群體差異 </p><p>　　自20世紀(jì)90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的加劇及人口流動(dòng)政策的放松，社會(huì)流動(dòng)性逐步增強(qiáng)，農(nóng)村勞動(dòng)力開始向城市大規(guī)模流動(dòng)，因而其子女的教育問題開始凸顯。根據(jù)全國(guó)第六次人口普查的結(jié)果，我國(guó)隨父母進(jìn)城的農(nóng)民工子女有近2000萬人。在他們中，失學(xué)率高達(dá)9.3%，近100萬名適齡兒童不能及時(shí)入學(xué)。 </p><p>

6、;　?。ǘ┝x務(wù)教育資源配置不均衡 </p><p>　　1）教育投入不均衡 </p><p>　　教育發(fā)展不均衡的根本原因主要是由于財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的不均衡。就地區(qū)差異而言，東中西差距顯著。以生均教育經(jīng)費(fèi)為例，2011年，小學(xué)生的生均差異東部比中西部高1000元左右，而中學(xué)生的差距則加大到1300元左右。相關(guān)研究均表明，東中西間教育投入和支出差距越拉越大，90年代初期東、中、西間的比例

7、為1：0.63：0.55，而到了90年代中期，這一比例為1：0.50：0.36；就城鄉(xiāng)差距而言，生均教育預(yù)算經(jīng)費(fèi)差距雖則逐年縮小，由140%-150%左右的差距縮小到30%-40%左右的差距?？梢哉f，中西部間的地區(qū)差異是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)努力的重點(diǎn)，而城鄉(xiāng)差距縮小的成果仍然需要保持和提升。 </p><p>　　2）辦學(xué)條件不均衡 </p><p>　　我國(guó)東部部分地區(qū)，由于財(cái)力充足，其學(xué)?；?/p>

8、礎(chǔ)硬件設(shè)施建設(shè)已經(jīng)達(dá)到甚至超過了發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，然而于此同時(shí)，我國(guó)中西部部分地區(qū)連包括校舍、書本等基礎(chǔ)的教育設(shè)施都難以維持。以2009年的數(shù)據(jù)為例，農(nóng)村中小學(xué)危房的面積比城市中小學(xué)危房面積分別多30%與45%。此外，此類城鄉(xiāng)差距還明顯存在于圖書擁有量、實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備等上。 </p><p>　　3）師資水平不均衡 </p><p>　　城鄉(xiāng)師資水平不均衡一方面體現(xiàn)在數(shù)量上，另一方面體現(xiàn)在其質(zhì)

9、量上的差距。從數(shù)量上看，相較于城市教師的富足，農(nóng)村教師在量上相對(duì)不足。當(dāng)前，小學(xué)階段差距還相對(duì)較小，初中階段則有明顯差距，師生比的差距多達(dá)1.6：1；從師資質(zhì)量看，農(nóng)村明顯弱于城市，代課教師主要分布于農(nóng)村。農(nóng)村中小學(xué)代課教師分別占到全國(guó)中小學(xué)代課教師總數(shù)的46.23%和87.03，同時(shí)農(nóng)村師資還具有學(xué)歷低、隊(duì)伍穩(wěn)定性差及流動(dòng)率大等弱點(diǎn)，其勢(shì)必會(huì)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的結(jié)果造成影響。 </p><p>　　二、義務(wù)教育不均

10、衡原因 </p><p>　?。ㄒ唬┩度胝咂顚?dǎo)致義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障不到位 </p><p>　　1）義務(wù)教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入不足 </p><p>　　義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障其公平發(fā)展的基礎(chǔ)，是維護(hù)教育均衡的“底線”。經(jīng)過政府多年的努力，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)雖然逐年增長(zhǎng)，但由于起點(diǎn)較低，其在GDP中所占的比重仍然處于較低水平。如2003年以來，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)保持了10%以上的增

11、長(zhǎng)率，但在GDP中的比重卻只有3%左右，而這期間，用于固定資產(chǎn)投資的硬投入是其12倍左右。同世界水平相比，我國(guó)人均教育經(jīng)費(fèi)支出僅為其1/3，而相較于發(fā)達(dá)國(guó)家水平則更低。具體到義務(wù)教育階段，其經(jīng)費(fèi)投入在總教育經(jīng)費(fèi)中的投入更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，與規(guī)模龐大的義務(wù)教育人群極為不匹配。例如，2012年，義務(wù)教育階段的投入占總教育經(jīng)費(fèi)支出的比例僅為54%左右。拿用來衡量教育經(jīng)費(fèi)多少的相對(duì)量指標(biāo)生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)看，我國(guó)中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)亦偏低。 </p&g

12、t;<p>　　2）義務(wù)教育投入結(jié)構(gòu)不合理 </p><p>　　2006年以來，新的義務(wù)教育保障機(jī)制得以在農(nóng)村地區(qū)實(shí)施，但無論是生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出抑或是公用經(jīng)費(fèi)支出，全國(guó)水平與農(nóng)村水平的差值非但沒有縮小，反而有所擴(kuò)大。農(nóng)村和全國(guó)的小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)差值從1994年的37.37元擴(kuò)大為2007年的122.62元，初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)差值從1994年的82.99元擴(kuò)大為2007年的24

13、5.76元，小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差值從6.75元擴(kuò)大為21.13元，初中生均算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)差值從21.19元擴(kuò)大為40.79元。2007年農(nóng)村學(xué)生占總學(xué)生數(shù)比例為82.75%，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)比例為71.13%，城市學(xué)生占總學(xué)生數(shù)比例為17.25%，城市經(jīng)費(fèi)占總經(jīng)費(fèi)比例為28.87%，可以推算出，平均每個(gè)城市學(xué)生占用的經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于1.95個(gè)農(nóng)村學(xué)生占用的經(jīng)費(fèi)。 </p><p>　　3）進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女經(jīng)費(fèi)不能

14、保障 </p><p>　　改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的加劇及人口流動(dòng)束縛的放松，大量農(nóng)民工涌向城市，流動(dòng)人口問題開始凸顯，且有愈演愈烈之勢(shì)。當(dāng)前，我國(guó)進(jìn)城務(wù)工人數(shù)已突破1億7千萬。而在這其中，進(jìn)城務(wù)工人員很大一部分都存在“托子帶女”的現(xiàn)象，出現(xiàn)一個(gè)特殊的“移民”群體，而他們的教育問題也逐步突出，且日益嚴(yán)重。 　?。ǘ┏鞘衅蚪逃邔?dǎo)致受教育權(quán)利和機(jī)會(huì)保障受損 </p><p

15、>　　1）“兩條腿走路”辦學(xué)方針和“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”體制 </p><p>　　新中國(guó)成立初期，我國(guó)實(shí)行“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，即正規(guī)與非正規(guī)教育并舉，免費(fèi)教育與非免費(fèi)教育并行的政策。城市義務(wù)教育支出由省市兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)和管理，而農(nóng)村義務(wù)教育則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)機(jī)構(gòu)管理。該體制雖然調(diào)動(dòng)了地方政府及個(gè)人投資教育的能動(dòng)性，奠定了多渠道籌資的經(jīng)費(fèi)籌措框架，未解決義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深化

16、向前發(fā)展，加之“分稅制”改革造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府財(cái)政收入緊張，由此造成了農(nóng)村義務(wù)教育條件的逐步惡化，城鄉(xiāng)義務(wù)教學(xué)的不均衡性逐漸拉大的嚴(yán)重后果。 </p><p>　　2）“就近入學(xué)”與“擇校” </p><p>　　為了保證義務(wù)教育對(duì)適齡兒童、少年的機(jī)會(huì)均等，保障其受義務(wù)教育的基本權(quán)利，我國(guó)堅(jiān)持“就近入學(xué)”的原則，并在法律層面進(jìn)行明確，各級(jí)政府也對(duì)應(yīng)出臺(tái)了相關(guān)實(shí)施細(xì)則。然而，實(shí)踐中該原則卻走

17、向了反面。適齡兒童家長(zhǎng)都清楚優(yōu)質(zhì)教育資源對(duì)孩子的重要性，于是出現(xiàn)了“擇?！眴栴}，進(jìn)而產(chǎn)生包括權(quán)錢擇校的現(xiàn)象。為此，中央政府還專門出臺(tái)了相關(guān)政策來杜絕此類亂象，然而，“擇校”問題的產(chǎn)生于收費(fèi)無關(guān)，實(shí)質(zhì)是教育資源分配不均衡。相關(guān)研究表明，“就近入學(xué)”和“擇?！痹趯?shí)踐中均導(dǎo)致義務(wù)教育的不均衡。 </p><p>　　三、實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡對(duì)策建議 </p><p>　　（一）明確政府在義務(wù)教育財(cái)政

18、投入中的責(zé)任 </p><p>　　1）政府承擔(dān)義務(wù)教育管理與投入的責(zé)任 </p><p>　　義務(wù)教育基礎(chǔ)性和公共性的特性決定了其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府財(cái)政予以保障，而這在世界上的絕大多數(shù)國(guó)家得到了驗(yàn)證，即為其公民提供免費(fèi)的義務(wù)教育是政府不容推卸的職責(zé)、高質(zhì)量的義務(wù)教育是其強(qiáng)烈的追求。就我國(guó)而言，《義務(wù)教育法》第2條就對(duì)政府義務(wù)教育管理和經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任作了相對(duì)應(yīng)的規(guī)定：義務(wù)教育是國(guó)家必須給予保證的公

19、益事業(yè)，是所有適齡人群必須接受的教育；施行義務(wù)教育期間，不得以任何名義收取學(xué)雜費(fèi)；國(guó)家財(cái)政性義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的支出是義務(wù)教育均衡制度的保障。 </p><p>　　2）進(jìn)一步明確現(xiàn)行體制中各級(jí)政府經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任 </p><p>　　實(shí)際上，由于“分稅制”改革以來，傳統(tǒng)的“市管縣”體制使不少縣級(jí)單位缺乏足夠的財(cái)政資金，尤其是貧困地區(qū)的縣級(jí)單位，因而難以承擔(dān)起義務(wù)教育中堅(jiān)力量的責(zé)任。對(duì)此，必須依據(jù)

20、實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及各級(jí)政府能力，合理劃分義務(wù)教育職責(zé)，并將其貫徹落實(shí)。 </p><p>　?。ǘ┩晟平逃?jīng)費(fèi)投入與分配結(jié)構(gòu) </p><p>　　1）改變義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源 </p><p>　　長(zhǎng)期以來，我國(guó)采取義務(wù)教育資金來源多樣化的策略，不僅有國(guó)家財(cái)政性的投入，更有社會(huì)經(jīng)費(fèi)的投入，為此，我們必須扭轉(zhuǎn)這種局面。根據(jù)《義務(wù)教育法》第42條的規(guī)定，義務(wù)教育需全面納

21、入財(cái)政覆蓋范圍，其經(jīng)費(fèi)由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府依據(jù)該法進(jìn)行劃分。因此，義務(wù)教育是政府義不容辭的責(zé)任，其經(jīng)費(fèi)必須由政府全責(zé)承擔(dān)。 </p><p><b>　　2）提高投入重心 </b></p><p>　　在當(dāng)前施行的“以縣為主”財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制下，財(cái)力不足的縣級(jí)政府被迫擔(dān)當(dāng)了約為義務(wù)教育人群2/3左右的農(nóng)村義務(wù)教育投入，然而來自中央和省級(jí)的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)支出還不足

22、1/5。因此，必須提升當(dāng)前財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入重心的級(jí)別。 </p><p>　　3）合理均衡安排分配各類教育經(jīng)費(fèi) </p><p>　　當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出投向極其不均衡，具體表現(xiàn)在不同的教育層次和不同地區(qū)之間，而這又與我國(guó)“分稅制”改革以來不重視財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付的水平均等有關(guān)。為此，可以借鑒日本等國(guó)的做法，努力提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償流動(dòng)均等水平，確立財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)的原則。 &l

23、t;/p><p>　　（三）構(gòu)建義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入監(jiān)督機(jī)制 </p><p>　　1）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督管理 </p><p>　　要強(qiáng)化義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用和管理，做到合理、合規(guī)與合法。對(duì)已公開的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)成立對(duì)應(yīng)的審查機(jī)構(gòu)，其審查內(nèi)容包括投入及支出的合理性、合法性及真實(shí)性，對(duì)于發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題一定要認(rèn)真對(duì)待，對(duì)涉及的責(zé)任人也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行嚴(yán)肅處理。于此同時(shí)，鼓勵(lì)民間機(jī)構(gòu)等社會(huì)

24、力量參與其中，尤其是引導(dǎo)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行深入細(xì)致的研究，協(xié)同有關(guān)各方進(jìn)行縱向多年的研究及橫向多地區(qū)部門研究，并將研究成果及時(shí)向社會(huì)發(fā)布，接受社會(huì)的監(jiān)督與反饋。 </p><p>　　2）建立教育經(jīng)費(fèi)管理考核和問責(zé)制度 </p><p>　　在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入支出和公開等各個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)建立對(duì)應(yīng)的監(jiān)督問責(zé)制度，對(duì)于任何挑戰(zhàn)義務(wù)教育相關(guān)法律法規(guī)底線的行為，如不尊崇法定要求和規(guī)定期限、方式