轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力均衡與基本公共服務(wù)均等化.pdf

1、改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，代表經(jīng)濟(jì)總量的國內(nèi)生產(chǎn)總值指標(biāo)2011年達(dá)到47.21萬億，經(jīng)國家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算2012年更是高達(dá)51.93萬億，相比于1978年的3645億，增長(zhǎng)了100倍以上。于此同時(shí)，民眾要求分享改革成果，人人享有政府提供的大致相同的基本公共服務(wù)的呼聲也越來越高。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，近年來公平的目標(biāo)不但沒有實(shí)現(xiàn)，各方面的差距反而逐漸加大，這其中主要包括基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，這些差距是由于自然條件、歷史原因、制

2、度原因造成的，客觀存在，需要政府發(fā)揮積極作用，承擔(dān)起基本公共服務(wù)達(dá)到均等化的歷史重任。
　　 中國是中央集權(quán)制的國家，中央政府承擔(dān)著發(fā)展和穩(wěn)定的雙重職責(zé)，既要講求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效率，又要維護(hù)分配的公平，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，可謂是重任在肩，但是根據(jù)事權(quán)劃分，這些職責(zé)的實(shí)現(xiàn)更多的是依靠地方政府的具體實(shí)施落實(shí)。1994年分稅制財(cái)政管理體制改革之后，財(cái)力更多的向中央政府集中，地方政府的事權(quán)范圍多而廣，但是財(cái)力相比來說不足

3、，并且不同地區(qū)差異巨大，無法與事權(quán)相匹配。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，需要中央政府提供財(cái)力支援，因而中央政府對(duì)地方政府的縱向轉(zhuǎn)移支付成為增加地方政府財(cái)力，均衡地區(qū)間差異、體現(xiàn)中央意圖的重要手段。政府間縱向轉(zhuǎn)移支付制度的產(chǎn)生，從根本上說源于財(cái)政分權(quán)所導(dǎo)致的政府間財(cái)力失衡，財(cái)力失衡導(dǎo)致地區(qū)間的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，所以需要轉(zhuǎn)移支付制度的合理設(shè)計(jì)以便促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化供給。本文主要關(guān)注這樣一個(gè)問題:中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付是

4、否能促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化水平的提高？在政府基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)指引下，應(yīng)該如何完善轉(zhuǎn)移支付制度？本文將對(duì)全國除西藏外的省市區(qū)的基本公共服務(wù)均等化水平和以山東省為例對(duì)市級(jí)政府提供的基本公共服務(wù)均等化的水平進(jìn)行評(píng)價(jià)，在兩級(jí)層面上對(duì)上述問題進(jìn)行研究。
　　 本文共分七章，具體各章內(nèi)容如下:
　　 第一章，導(dǎo)言。簡(jiǎn)單介紹本文研究的背景和意義，并介紹全文的結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新點(diǎn)。
　　 第二章，轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的

5、相關(guān)文獻(xiàn)綜述，介紹基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、理論依據(jù)、度量方法和影響因素，對(duì)財(cái)政均衡以及財(cái)力均衡的理論和實(shí)踐進(jìn)行描述，在基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)方式中更看重財(cái)力均衡對(duì)公共服務(wù)能力均等化的重要作用，在實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力均衡問題上突出轉(zhuǎn)移支付的重要地位，并對(duì)轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化問題的研究匯總，并從效應(yīng)方面介紹了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的影響。
　　 第三章，轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的內(nèi)在機(jī)制。先介紹轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展過程

6、，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的主要形式，著重分析了轉(zhuǎn)移支付制度與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化之間的聯(lián)系，認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段，而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化是轉(zhuǎn)移支付制度的主要目標(biāo)，并且介紹了其他國家運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從理論和實(shí)踐上得出結(jié)論，轉(zhuǎn)移支付制度的合理設(shè)計(jì)是可以促進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化的。但是在我國目前的中央政府轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)能否存進(jìn)地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化，還需要進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。
　　 第四章，轉(zhuǎn)

7、移支付和基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)狀分析，首先對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查，對(duì)中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付變化趨勢(shì)進(jìn)行研究，并根據(jù)全國地市縣分類轉(zhuǎn)移支付情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付在數(shù)額和結(jié)構(gòu)方面存在的問題。對(duì)我國基本公共服務(wù)的均等化程度進(jìn)行測(cè)算，以省市區(qū)一級(jí)政府為對(duì)象，建立省級(jí)基本公共服務(wù)指數(shù)測(cè)度體系，從社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)技術(shù)與公共文化七個(gè)方面入手，建立起包含7個(gè)一級(jí)目標(biāo)、20個(gè)二級(jí)指標(biāo)在內(nèi)的地區(qū)基本

8、公共服務(wù)指數(shù)測(cè)度體系，得出結(jié)論，2000-2011年我國不同省市區(qū)的基本公共服務(wù)均等化指數(shù)有升有降，前幾年呈現(xiàn)單邊增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，近幾年波動(dòng)較大，省際的基本公共服務(wù)均等化水平有所提高，盡管在2007年達(dá)到最高點(diǎn)之后變異系數(shù)略有縮小，地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化程度有所提高，但并不是很明顯，在2009年下降之后2010年迅速上升，在2011年又進(jìn)一步縮小，愈加表現(xiàn)出地區(qū)間基本公共服務(wù)的公共水平變化較大。
　　 第五章，轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)

9、均等化的實(shí)證分析。通過普通面板固定效應(yīng)模型檢驗(yàn)中央對(duì)各省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付對(duì)省級(jí)公共服務(wù)均等化的影響，發(fā)現(xiàn):財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生顯著的正效應(yīng)，稅收返還也對(duì)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生正效應(yīng)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、稅收收入、預(yù)算外資金收入、預(yù)算支出、人均GDP、物價(jià)因素作為控制變量對(duì)基本公共服務(wù)均等化的效應(yīng)不顯著。
　　 第六章，山東省級(jí)轉(zhuǎn)移支付對(duì)各市公共服務(wù)均等化的影響。將轉(zhuǎn)移支付層級(jí)擴(kuò)展到省以下，檢驗(yàn)省際轉(zhuǎn)移支付對(duì)17個(gè)城

10、市的公共服務(wù)均等化的影響。在檢驗(yàn)之前，首先建立山東省各市基本公共服務(wù)均等化測(cè)度的指標(biāo)體系，由于數(shù)據(jù)的可得性不同，選用比省級(jí)基本公共服務(wù)均等化指標(biāo)體系更為簡(jiǎn)單的指標(biāo)，得出山東省基本公共服務(wù)均等化指數(shù)，并且利用2007-2009年山東省17個(gè)市的面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了省級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付總額以及分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付額對(duì)省以下基本公共服務(wù)均等的影響，得出以下結(jié)論:人均GDP對(duì)山東省內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的效應(yīng)顯著;轉(zhuǎn)移支付對(duì)基本公共服務(wù)均等化的促進(jìn)作用不明顯，不管

11、是轉(zhuǎn)移支付總額還是分項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來看效果都不明顯，預(yù)算性收入、預(yù)算性支出作為控制變量對(duì)基本公共服務(wù)均等化的效應(yīng)也不顯著。
　　 第七章，完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)公共服務(wù)均等化的思路，闡述了我國促進(jìn)政府間基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇主要就是改革轉(zhuǎn)移支付制度，這是解決政府財(cái)力失衡問題，促進(jìn)政府間基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要途徑，應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)?？紤]到各地區(qū)之間自然條件差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距、政府財(cái)力有限的現(xiàn)實(shí)，基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)

12、是個(gè)長(zhǎng)期過程。在完善轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的思路部分，提出完善中央政府轉(zhuǎn)移支付制度的措施包括:合理劃分政府的事權(quán)范圍;深化財(cái)政體制改革，增進(jìn)政府服務(wù)職能;完善轉(zhuǎn)移支付制度;加快法制建設(shè)步伐，依法實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。提出要確立兩種不同的轉(zhuǎn)移支付模式;為基本公共服務(wù)均等化項(xiàng)目安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。并且提出具體轉(zhuǎn)移支付的設(shè)計(jì)方案，包括均衡性轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)。
　　 本文的研究方法包括:第一，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)方法，選擇政府

13、在基本公共服務(wù)各領(lǐng)域當(dāng)中的典型指標(biāo)，構(gòu)建指標(biāo)體系，運(yùn)用層次分析法和主成分分析法，測(cè)量省級(jí)及市級(jí)基本公共服務(wù)均等化水平。第二，運(yùn)用普通面板固定效應(yīng)模型，選擇多個(gè)樣本進(jìn)行計(jì)量分析，發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付確實(shí)能夠促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化提供。
　　 本文的主要觀點(diǎn)包括:第一，比較完整論述了全國以及省一級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的關(guān)系，指出轉(zhuǎn)移支付是實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的主要方式。第二，論述了轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)公共服務(wù)均等化的內(nèi)在

14、機(jī)制，指出轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)促進(jìn)地區(qū)財(cái)力均衡的作用有助于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。第三，實(shí)證檢驗(yàn)了我國轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)公共服務(wù)均等化的重要影響因素，并提出了有助于提高地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度完善措施。
　　 本文的創(chuàng)新主要表現(xiàn)在:第一，本文在已有理論框架基礎(chǔ)上，構(gòu)建了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化影響的綜合分析框架，從理論上將轉(zhuǎn)移支付、財(cái)力均衡和基本公共服務(wù)均等化放到一個(gè)的分析框架，分析通過轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)，最終如何促進(jìn)

15、基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)，在這個(gè)框架中，政府轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段，基本公共服務(wù)均等化是轉(zhuǎn)移支付制度優(yōu)化的最終目的，在兩者中間，還有一個(gè)重要的媒介，財(cái)力均衡是在轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的作用機(jī)制中起到主要的傳導(dǎo)作用。第二，本文比較系統(tǒng)地檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付對(duì)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化的影響，既研究了中央對(duì)省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)省際基本公共服務(wù)均等化的影響，還研究了省以下轉(zhuǎn)移支付對(duì)市級(jí)際基本公共服務(wù)均等化的影響。第三，本文