占用耕地補償制度研究.pdf

1、盡管我國實行最嚴格的耕地保護政策，建立了包括耕地總量動態(tài)平衡制度、土地用途管制制度、基本農田保護制度、農用地轉用許可制度、占用耕地補償制度等在內的耕地保護制度，但基于巨量人口基數的城鎮(zhèn)化以及工業(yè)化的快速發(fā)展，上級政府下達的規(guī)劃用地指標被各種借口、各種方式突破，導致耕地面積過速減少，“雙?！保ū８睾捅０l(fā)展）壓力巨大。據中國社會科學院《2011年度中國社會狀況綜合調查》顯示，我國城鎮(zhèn)人口數量在2011年已超過全國總人口的50％（2011年

2、我國大陸人口總數約13.47億），到2050年將超過70%。這意味著，按照不變人口計算（事實上，我國在2033年前后人口數量將達到峰值15億1），在未來30年內，我國城鎮(zhèn)人口還會增長約2.7億，無論我們采取什么樣的集約用地措施，我國城鎮(zhèn)現有土地都絕對無法容納下這如此龐大的人口。怎么辦？路徑只有一條：向農村要地。
　　從國土面積看，盡管我國是世界上國土面積第四大的國家2，但我們的耕地數量卻是非常有限的，存在總量嚴重偏低、人均耕地面積

3、嚴重不足、耕地后備資源嚴重匱乏、耕地區(qū)域分布嚴重不均以及耕地質量快速惡化等危及我國糧食安全的重大問題。另一方面，國家規(guī)定農民人均占用建設用地最高限值為150平方米，但實際卻達到218平方米，高出國家最高限值的45.3%，村鎮(zhèn)建設用地總量是城市建設用地總量的4.6倍。中國社會科學院重大項目課題組通過對典型村莊整治調研后發(fā)現，通過對村莊廢棄土地進行整治可以挖掘村莊潛力46%至54%，凈增耕地面積13%到15%3。而另一份調研數據則顯示，我國

4、進城務工的農民人數達到2.53億，導致了“空心村”的比例達到30%。上述兩個方面說明，要持續(xù)實現糧食安全戰(zhàn)略，我國土地利用政策必須“開源”和“節(jié)流”并舉。一方面，要嚴格限制城鎮(zhèn)用地，提高城鎮(zhèn)土地的節(jié)約、集約利用水平，實現“節(jié)流”；另一方面，不僅要開發(fā)整理耕地后備資源，而且要對利用粗放的集體建設用地進行復墾整治，補充建設占用的耕地，實現“開源”。這是我國實現耕地保護和補償的必由路徑。
　　文章是按照這樣一條路勁和邏輯展開的：首先研究

5、了占用耕地補償制度的必要性和正當性，接著梳理了我國占用耕地補償制度的立法演進、制度內容，考察了其運行效果，再對成、渝兩地的地票（建設用地指標）制度進行實證考察和分析，然后考察域外耕地補償的經驗，最后落腳到占用耕地補償制度的完善和革新上。除緒論和結論外，文章的正文由五章組成。
　　第一章是占用耕地補償制度的正當性基礎研究，分三節(jié)。第一節(jié)是我國土地利用現狀，從三個方面展開：一是我國耕地的現狀，反映我國耕地存在的問題：耕地總量嚴重偏低、

6、人均耕地面積1.47畝不足世界人均面積的1/3、耕地后備資源人均僅有0.105畝、耕地區(qū)域分布嚴重不均以及耕地質量快速惡化；二是我國農村建設用地（主要是宅基地）布局凌亂、布局無序、使用粗放以及閑置嚴重等問題；三是我國城鎮(zhèn)化占用耕地對保護耕地帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。第二節(jié)是揭示我國占用耕地補償制度存在的問題，主要包括：一是耕地面積隨著城鎮(zhèn)化進程而快速減少；二是耕地質量嚴重惡化；三是土地利用低效、囤地現象嚴重；四是市場機制導入不充分、行政管理失靈。

7、第三節(jié)是占用耕地補償和耕地保護制度的關系，通過梳理我國耕地保護法律體系的制度內涵，揭示出占用耕地補償制度和基本農田保護制度共同構成了耕地保護法律體系的兩個重要抓手，落實占用耕地補償制度對實現耕地保護制度的價值和目標至關重要。
　　第二章是占用耕地補償制度的立法演進、制度內容和運行效果，分三節(jié)。第一節(jié)是梳理占用耕地補償制度的立法演進，根據制度演進的時間邏輯，文章將我國占用耕地補償制度立法分為四個階段：一是1978-1985年的無法可

8、依期，二是1987-1997年的概念提出期，三是1998-2004年的發(fā)育形成期，四是從2005年至今的發(fā)展完善期。第二節(jié)占用耕地補償制度的主要內容，即，“占多少、墾多少”的數量平衡制度、補充耕地和占用耕地的質量相當的質量平衡制度、先補后占制度、繳納耕地開墾費代替耕地占補平衡制度、禁止跨省占補平衡制度、補充耕地的數量和質量按等級折算和以質抵量制度、土地開發(fā)整理復墾制度、耕地占補平衡和建設用地指標市場化交易制度以及異地補充耕地制度(含耕地

9、占補平衡指標省域內交易和補充耕地國家統(tǒng)籌兩個方面)。第三節(jié)是對占用耕地補償制度的運行效果考察，包括耕地占補平衡和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的運行效果，尤其是考察了存在的問題，為提出制度革新的建議做鋪墊。
　　第三章是典型樣本考察，分四節(jié)。第一節(jié)是對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的主要內容進行考察。第二節(jié)是重慶地票，對其產生背景、立法演進、運作流程、特點和價值功能以及存在的問題進行考察。第三節(jié)是成都建設用地指標交易制度，對其形成背景、立法演進、

10、制度特點以及存在的問題進行考察。第四節(jié)是比較分析，包括對增減掛鉤制度與成、渝兩地實踐樣本進行比較，以及對重慶地票和成都建設用地指標交易制度的運行和效果進行比較，分析兩種制度的優(yōu)劣，為提出制度完善建議和革新服務。
　　第四章是域外耕地補償的經驗借鑒，分二節(jié)。第一節(jié)介紹美國、英國等六個國家和臺灣地區(qū)在占用耕地補償方面的相關制度和具體措施。第二節(jié)是啟示和借鑒，歸納出發(fā)達國家和地區(qū)在占用耕地保護補償方面的經驗做法：一是建立土地分區(qū)管制制度

11、、制訂科學用地評估辦法；二是土地利用規(guī)劃嚴謹、耕地保護嚴格科學；三是土地產權清晰、使用權保護到位；四是保護補償機制以經濟激勵為核心，大力開發(fā)整理和復墾耕地，減輕城鎮(zhèn)化對占用耕地的壓力；五是引入市場機制、遏制征地沖動，主要是明確征地目的、嚴格征地程序、按照市場標準進行征地補償。
　　第五章是占用耕地補償制度的完善與革新，分五節(jié)。第一節(jié)是構建以市場為導向的占用耕地補償制度，研究了指標交易對象的開放、交易方式的市場化、交易機制的開放、土

12、地整治融資渠道的開放、指標交易收益的返還以及在復墾耕地保護上引入市場激勵機制等六個方面的問題。第二節(jié)是對占用耕地補償的幾個理論問題進行了研究。本文根據物權法理，首先澄清了耕地占補平衡指標屬于“一種財產性權利”的定義，對耕地占補平衡指標做出了“一種新的物權類型”的界定，并根據“誰投資、誰所有”的原則提出新增耕地指標的權利屬于投資人或者從約定，以及應按照不動產的登記方法對耕地占補平衡指標進行物權登記。第三節(jié)是對“質量平衡”的重新認識。文章挖

13、掘了“質量平衡”的內涵，從國家糧食安全戰(zhàn)略需要出發(fā)論證了以“產能平衡”代替“質量平衡”的必要性，研究了耕地質量折抵面積的方法。提出以“產能平衡”代替“質量平衡”,建立統(tǒng)一的耕地復墾質量標準制度。第四節(jié)是研究異地補充耕地的相關問題，首先研究了政府調控對異地補充耕地的保障作用，接著論證了補充耕地指標是異地補充耕地的合理載體，建立補充耕地指標跨省交易機制反映不同區(qū)域土地的生產效率，目前的補充耕地的價格未全面反映補充耕地的價值，以及應確認建設用