耕地保護區(qū)域補償機制研究.pdf

1、作為人類最寶貴的耕地資源，其數(shù)量和質量隨著經濟的快速發(fā)展、工業(yè)化和城市化步伐加快而呈現(xiàn)出減少和下降的趨勢，這是經濟發(fā)展必須付的代價。但是，由于我國耕地保護責任和義務在區(qū)域間界定不清，使得耕地保護被置于公共領域。許多區(qū)域出現(xiàn)了以經濟發(fā)展為名的圈地行為，國家為此實行了世界上最為嚴格的耕地保護制度，但成效與制度安排的初衷存在較大差距。這對我國的糧食安全、社會穩(wěn)定和經濟的可持續(xù)發(fā)展構成一定威脅。如何更好地耕地保護成為當前政府和學者研究的重要課題

2、。 目前有關耕地保護的研究可謂不少，而這些研究絕大部分都集中在如何更好地落實現(xiàn)行的耕地保護制度，對耕地保護制度沒有取得預期效果的深層次原因以及耕地保護制度創(chuàng)新的研究不夠。本文旨在對耕地保護相關理論與方法分析的基礎上，從耕地保護區(qū)域公平的角度出發(fā)，分析了區(qū)域保護耕地，確保國家糧食安全和社會穩(wěn)定的職責所在，并構建了耕地保護區(qū)域補償機制。全文共8章，可分為四個部分：第一部分是耕地保護的相關理論研究；第二部分是對耕地保護區(qū)域補償機制的構

3、建研究；第三部分是對耕地保護區(qū)域補償機制的應用；第四部分是在上述研究的基礎上的結論和建議。 第一部分包括3章，是對國內外耕地保護研究綜述和相關理論梳理的基礎上，分析了經濟發(fā)展與耕地保護的關系以及我國耕地保護制度的變遷和運行效果，并進一步探討了我國耕地保護制度沒有取得預期效果的深層次原因。第一章為緒論，主要論述了本研究的立論依據(jù)和基本思路；第二章是對國內外相關研究的回顧和理論基礎的闡述；第三章理論研究，主要對經濟增長與制度的關系的

4、分析，并在此基礎上分析了我國在經濟增長進程中耕地保護制度的歷史變遷和取得的效果，最后是一個原因探討。 第二部分包括3章，是對我國耕地保護制度的完善和創(chuàng)新。第四章首先以耕地保護區(qū)域責任和義務的清晰界定為出發(fā)點，從區(qū)域耕地赤字/盈余測算、補償標準確定和管理與監(jiān)督方式三方面構建了耕地保護區(qū)域補償機制框架。第五章主要對區(qū)域耕地赤字/盈余進行了測算；第六章主要對耕地保護區(qū)域補償機制中的兩個關鍵問題——補償?shù)膬r值標準和面積標準——進行探討。

5、 第三部分是耕地保護補償機制的應用。在第7章中，本文以福建省和黑龍江省為例，從耕地保護補償面積、補償?shù)膬r值標準、補償?shù)拿娣e折算系數(shù)以及補償基金的管理與耕地保護監(jiān)督和懲罰這幾方面應用了耕地保護區(qū)域補償機制。 通過上述研究，主要得出以下幾點結論： (1) 保護耕地，確保國家糧食安全和社會穩(wěn)定，是我國每一區(qū)域保護耕地的職責和義務。由于我國耕地保護的責任和義務在區(qū)域間界定不清，使得我國實行了世界上最為嚴格的耕地保護之并沒

6、有取得預期的效果。應該在國家統(tǒng)一糧食自給率和人均糧食消費水平條件，根據(jù)各區(qū)域耕地的綜合生產能力來分擔國家保護耕地的責任和義務。對于不能履行耕地保護責任和義務的區(qū)域，需要給予那些過多承擔耕地保護任務的區(qū)域一定的經濟補償。 (2) 自改革開放以來，我國耕地保護制度在經歷了由國家土地管理局成立前后和國土資源部成立后的一系列制度變遷后，逐步形成了一套較為完善制度體系，對保護我國耕地資源發(fā)揮了重要作用。但是，耕地保護責任和義務在區(qū)域間的不

7、明晰，使得耕地資源配置中存在市場失靈和政府失靈，其效果與制度安排的預期還存在較大差距，需要進一步完善我國的耕地保護制度。 (3) 由于中國地域遼闊，各區(qū)域由于土地質量、自然氣候和土地利用方式的差別較大，因而各地的耕地綜合生產力也存在較大的差異。在全國統(tǒng)一400kg、450kg、500kg糧食消費標準條件和95％、90％自給率水平下，內蒙古、吉林、黑龍江、河南、海南、云南和西藏在2002年、2010年、2020年和2030年都有耕

8、地盈余，而北京、天津、上海、浙江、福建、廣東和青海無論在上述哪種情況下都存在耕地赤字，其余省、自治區(qū)和直轄市在不同生活標準和自給率水平下情況不同，說明我國耕地保護和確保糧食安全的任務相當艱巨。 (4) 耕地赤字區(qū)要給予耕地盈余區(qū)一定的經濟補償，我們還需要確定補償?shù)臉藴省Ｑa償標準分為兩類：一類是價值標準，即單位面積耕地的價值；一類是面積標準，即不同區(qū)域耕地的折算系數(shù)。 ——價值標準 按照資源經濟學的觀點：資源資產價

9、值由三部分構成，它們分別是資源的商品價值、環(huán)境價值和折補價值。由于對于我國人口眾多，耕地資源在我國尤其具有特別重要的地位，因此是我國耕地資源具有不同于其他自然資源的特殊價值。這就是說我國耕地除了具有其商品價值、生態(tài)環(huán)境價值和折補價值外，還具有重要的社會價值。其中社會價值又可以進一步細分為耕地社會保障價值、耕地國家糧食戰(zhàn)略安全價值和耕地的發(fā)展權價值。 在進行耕地保護區(qū)域補償時，不能按照耕地的價值進行完全補償，因為，耕地的某些功能價

10、值在日常生活中已經給予補償。如耕地的商品經濟價值中現(xiàn)有市場條件下商品價值在農作物交易過程已經獲得了補償，只需對沒有取得社會平均利潤的那部分價值給予補償。通過對耕地補償價值的重新界定，本研究認為，耕地保護區(qū)域補償價值標準全國平均水平為107.03萬元/hm<'2>。其中耕地的商品經濟補償價值0.96萬元/hm<'2>，耕地生態(tài)環(huán)境補償價值0.57萬元/hm<'2>，耕地的社會補償價值為105.5萬元／hm<'2>(耕地的農民就業(yè)保障補償價

11、值9.33萬元/hm<'2>，耕地的糧食安全補償價值45.93萬元/hm<'2>，耕地發(fā)展權補償價值50.24萬元/hm<'2>)。如果按照“年租制”的形式補償，那么，每年單位耕地的補償價值應該為4.47萬元?！娣e標準在我國《農用地分等定級規(guī)程》和各區(qū)域農用地分等定級工作的基礎上，通過建立全國標準耕地、轉換表達方式，將分等指數(shù)轉換為耕地標準生產力指數(shù)。應用分等成果中自然質量評價結果，結合全國和各區(qū)域耕地評價，以區(qū)域單位耕地平均標準糧

12、產量與全國最大單產的比作為區(qū)域耕地利用標準系數(shù)，測算區(qū)域耕坫標準質量等指數(shù)。在此基礎上，計算區(qū)域耕地與全國標準耕地間的折算系數(shù)。 以福建省和黑龍江省為例，本研究計算了兩省間耕地的平均折算系數(shù)。依據(jù)兩省的農用地分等定級研究工作，黑龍江省耕地自然質量等指數(shù)均值為1595.3，福建省耕地自然質量等指數(shù)均值為2124；經計算黑龍江省標準化耕地質量等指數(shù)為402.57，福建省標準耕地化質量等指數(shù)為620.02；最后得到福建省與黑龍江省耕地

13、折算系數(shù)M=1.54，即從總體上而言，福建省1hm<'2>耕地生產力相當于黑龍江省1.54hm<'2>耕地生產力。 (5)以福建省和黑龍江省為例的研究表明：2002年，福建省在90％糧食自給率和人均糧食消費水平400 kg情境下都存在耕地赤字。黑龍江省在此情境下存在耕地盈余。2002年福建省耕地赤字769.7千hm<'2>，相當于黑龍江省1185.3千hm<'2>耕地的綜合質量。按照4.47萬元/hm<'2>的年補償標準計算，2

14、002年以后福建省每年需要補償黑龍江省的金額為5303萬元。 為此，在國土資源部領導下，成立耕地保護基金，負責補償資金的核算、收繳和支付，并負責基金的使用方向以及耕地保護任務的落實。 基于上述研究結果，文章為今后我國經濟快速增長階段強化耕地保護提出了一些政策建議，包括：從區(qū)域公平角度出發(fā)，明晰區(qū)域在耕地保護中的責任和義務；構建耕地保護區(qū)域補償機制；強化耕地資源的價值核算；加快農用地分等工作；加大制度的實施力度，提高制度的