政府公共支出行為的成本——效益研究.pdf

1、長期以來，我國財政工作管理的重心一直放在收入管理方面，尤其是1994年實行稅制改革以來，政府進(jìn)一步加大了對公共收入的管理，并逐步建立了以稅收為主體，以公債和規(guī)費(fèi)為補(bǔ)充的公共收入體系，其收入行為也日漸規(guī)范和有效。相比之下，政府的公共支出改革與管理則嚴(yán)重滯后，尤其是政府公共支出行為欠規(guī)范和缺乏效率，因而成了現(xiàn)階段我國整個財政管理工作的薄弱環(huán)節(jié)。隨著我國現(xiàn)代公共財政框架的構(gòu)建，隨著我國改革開放的進(jìn)一步深入和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的公共支出管理與

2、改革及其行為規(guī)范和效率提高，對提升政府公共管理的效能和公共部門的綜合競爭能力具有重要的戰(zhàn)略意義?；谶@一理念和思考，本文擬就我國轉(zhuǎn)軌時期存在的相關(guān)制度缺陷、政府公共支出管理效率低下和欠規(guī)范為背景，依據(jù)社會契約理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇理論的基本原理和相關(guān)理論，運(yùn)用公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對我國政府公共支出行為的成本、效益進(jìn)行實證研究，旨在建立一個基本分析框架，探索政府公共支出行為及其成本—效益的基本理論與方法以及高績效政府的公共支出行為規(guī)范與

3、路徑選擇。 文章的起點(diǎn)是契約經(jīng)濟(jì)學(xué)原理與社會契約理論，其要點(diǎn)是解釋社會和國家的來源問題，這實際上也就是政府公共支出行為的理論基礎(chǔ)。社會契約理論認(rèn)為，國家(政府)是人民訂立契約的產(chǎn)物，政府的權(quán)力來源于人民讓渡的權(quán)利。國家的根本任務(wù)和目的就是保障每個締約者的人身和財富。用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)者的說法，政府存在的意義，就是要界定產(chǎn)權(quán)，制定社會基本規(guī)則，降低交易費(fèi)用，使社會的產(chǎn)出最大化，以增加國家的收入，從而滿足政府支出的需要，也即通常所說的社

4、會公共需要。 這一章是全文的基礎(chǔ)(基石)，包括四個問題，一是政府的起源，解決為什么會有政府的問題，為文章后面的民主決策、執(zhí)政為民建言奠定堅實的理論基礎(chǔ)；二是政府的職能界線，解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么的問題。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國政府“越位”、“錯位”、“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重，要提高政府績效，就要弄清楚政府職能的界限，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和歸位；三是政府為什么會失靈?對政府失靈的根源進(jìn)行深層次的剖析，有利于對癥下藥；四是新公共管理理論

5、分析，從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析全球國家行政體制改革—重塑政府問題。 文章其次探討政府支出行為的理論發(fā)展線索，并進(jìn)行最新文獻(xiàn)檢索。與政府支出行為相關(guān)的公共支出理論主要包括公共支出增長理論、公共產(chǎn)品理論、公共支出效益理論。 全球范圍內(nèi)，公共支出規(guī)模呈現(xiàn)不斷增長之勢已是不爭的事實，對此現(xiàn)象，既有公共經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的解釋，也有公共選擇理論方面的闡述。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)力圖從歷史的、實證的角度解釋政府支出規(guī)模不斷增長的原因。公共選擇理論學(xué)派則

6、從政府自身的、內(nèi)在的“行為”角度來闡述公共支出規(guī)模不斷增長的事實。這些理論也為分析我國公共支出增長，尤其是行政管理費(fèi)用的增長提供了一定的理論依據(jù)。 由于公共產(chǎn)品的特性，無論付費(fèi)與否，付費(fèi)多少，個人能享用的公共產(chǎn)品總量是相同的。公共產(chǎn)品的非排斥性導(dǎo)致的“免費(fèi)搭車”的可能性誘使追求效用最大化的個人隱瞞或扭曲自己的偏好，坐享由他人的付費(fèi)所形成的供給，由此造成公共產(chǎn)品的實際供給偏離帕累托效率。因此，對“免費(fèi)搭車”、真實地“偏好顯示”問題

7、的研究，有助于公共產(chǎn)品有效供給，提高公共支出的效率。歷史上關(guān)于這些問題的理論研究及最新文獻(xiàn)，顯然對我國政府效率的提高無不具有啟示作用。 政府的公共支出行為，是一種公共選擇，其結(jié)果就是政治制度安排和決定。政府公共支出的效率，關(guān)鍵在于把居民的消費(fèi)需求集合為社會的需求，即政府只有按照人民的意愿進(jìn)行資源配置才是有效率的。而講求政府的資源配置效率，實際上是對安排政府支出的政治制度進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。這自然涉及到成本—效益(收益)的有關(guān)概念和問題

8、。成本—效益分析也就成了政府公共支出行為理論新的焦點(diǎn)和歸宿、尤其是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，成本—效益問題則成了政府行為規(guī)范的基本準(zhǔn)則。 文章接著是成本—效益的一般研究。實際上也就是成本-效益分析的基本方法研究和系統(tǒng)論述。本章在前一章的基礎(chǔ)上進(jìn)一步的靠近本文的主題，即對政府經(jīng)濟(jì)行為的成本、效益作概念上、理論上及其操作上的分析。首先從概念上著手，厘清政府與私人的成本、效益分析的異同；然后著眼于其理論根源：分別從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)及公共

9、選擇理論方面分析，并最終統(tǒng)一到成本—效益分析的原則上來。對于具體的度量也給予了分析。 文章在前面對成本-效益一般分析的基礎(chǔ)上，以10年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對我國十二個地區(qū)政府公共支出活動進(jìn)行了成本—效益的實證研究。由于政府提供公共產(chǎn)品追求的是社會效益，而不是市場機(jī)制下的經(jīng)濟(jì)效益，社會效益的衡量缺乏準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和可靠的估算方法及技術(shù)，使對政府的公共支出活動做實證分析成為一大難題。首先是指標(biāo)的確定，既要考慮公共財政職能的方方面面，又要考

10、慮宏觀經(jīng)濟(jì)因素以及社會成員機(jī)會均等的實現(xiàn)，因而把選定的指標(biāo)分為兩大類“馬斯格雷夫式指標(biāo)”、“機(jī)會指標(biāo)”。通過對各地區(qū)政府的產(chǎn)出與效率的考核得出的結(jié)論：一是效率低下是我國各級政府當(dāng)前十分突出的問題，其原因是多方面的，但制度缺失與政府公共財政支出行為不規(guī)范是主要原因。二是產(chǎn)出并不等于效率，產(chǎn)出最高的，效率并不是最好的。因此，給我們的啟示是，不應(yīng)一味追求產(chǎn)出。 文章最后是高績效政府的公共支出行為規(guī)范及路徑選擇。本章主要針對我國政府公共

11、支出行為的現(xiàn)狀提出的一些政策建議。分為三個部分：一是對我國政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的歷史作一個概括性的論述。我國建國以后，長時期實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，使政府處于絕對壟斷的地位，并大大地影響了20世紀(jì)80年代以來的改革和向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程。二是分析論述目前我國政府經(jīng)濟(jì)活動中存在的問題及原因。盡管經(jīng)過了二十多年的改革，實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡，政府自身改革也有了一定突破，如明晰了治國方略和政府目標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)改革也逐步深入，政治民

12、主化也進(jìn)一步推進(jìn)，但從總體上看，我國政府職能與市場經(jīng)濟(jì)的要求不相適應(yīng)，政府自身改革仍然落后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程，政府職能轉(zhuǎn)變力度也小于機(jī)構(gòu)改革的力度。且政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈h(yuǎn)見、深度和系統(tǒng)性，治標(biāo)不治本。在政府與市場、政府與社會自治治理的關(guān)系上，一系列深層次的矛盾尚待解決。這些影響高績效政府的因素歸納起來有：公共治理不健全，各級政府仍然掌握過大的資源配置權(quán)、政府公共支出行為“缺位”、“錯位”、“越位”情況還很嚴(yán)重；政府職能轉(zhuǎn)變與社會的市場化

13、改革不配套；經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的不同步，法制建設(shè)中立法與執(zhí)法的不同步即立法強(qiáng)，執(zhí)法弱導(dǎo)致政府行為尋租與腐敗；官員預(yù)算最大化；制度環(huán)境層次中激勵不相容以及不完善的財政體制等。三是對策部分，即實現(xiàn)政府公共支出規(guī)范化、理性化，創(chuàng)建高績效政府的路徑選擇的建言與獻(xiàn)策。主要包括以公共利益為目標(biāo)，創(chuàng)建科學(xué)有效的委托途徑；以機(jī)構(gòu)活力為導(dǎo)向，引入新公共管理模式；以法制監(jiān)督為保證，引入外部制衡力量幾個方面。這幾個方面的對策可以歸納為兩點(diǎn)：一是作為代