稅式支出與稅收優(yōu)惠的比較分析

1、陰財(cái)會(huì)月刊全國(guó)優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)期刊陰窯58窯援下旬【摘要】本文運(yùn)用公共財(cái)政理論，通過(guò)對(duì)稅式支出與稅收優(yōu)惠的比較分析，得出一個(gè)成熟的稅式支出制度是公共財(cái)政體制的內(nèi)在要求的結(jié)論。【關(guān)鍵詞】稅式支出稅收優(yōu)惠公共財(cái)政理論王麗輝淵許昌學(xué)院河南許昌461000冤稅式支出與稅收優(yōu)惠的比較分析一、稅收優(yōu)惠與稅式支出的產(chǎn)生稅收優(yōu)惠是指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為了達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會(huì)目標(biāo)，對(duì)特定納稅人或征稅對(duì)象給予照顧和鼓勵(lì)而采取的減輕或免除稅負(fù)的措施。20世紀(jì)30年代

2、以來(lái)，特別是二戰(zhàn)之后，凱恩斯主義在西方國(guó)家日益盛行，各國(guó)政府不僅積極推行赤字財(cái)政政策，通過(guò)增加公共支出來(lái)擴(kuò)張需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且各種稅收優(yōu)惠措施也作為政府推行國(guó)家干預(yù)政策的產(chǎn)物迅速發(fā)展起來(lái)。由于一些政府部門(mén)及決策者出于政策性考慮和謀求政治選票的需要而對(duì)稅收優(yōu)惠的過(guò)分青睞，加上一些特殊利益集團(tuán)出于自身利益的考慮對(duì)稅收優(yōu)惠的追逐，使稅收優(yōu)惠逐步形成了一張隱蔽在稅收制度中的龐大的暗網(wǎng)，以致出現(xiàn)稅收優(yōu)惠失控，并演繹出了形形色色的稅制弊端和不

3、良的財(cái)政經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。稅式支出的概念，最初是由美國(guó)前財(cái)政部負(fù)責(zé)稅收政策的部長(zhǎng)助理、哈佛大學(xué)教授斯坦利S.薩里提出的。稅式支出概念的首次提出，其意義在于把大量的稅收優(yōu)惠以預(yù)算形式管理控制起來(lái)。1960年前后，美國(guó)財(cái)政部在研究使用稅收優(yōu)惠手段來(lái)達(dá)到某些特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)時(shí)發(fā)現(xiàn)，沒(méi)有一個(gè)政府部門(mén)對(duì)現(xiàn)存稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施情況有完整的了解，使得政府運(yùn)用稅收優(yōu)惠手段對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控難以做到準(zhǔn)確、適度。公共財(cái)政理論的發(fā)展拓展了政府部門(mén)的收入和支出

4、概念，一般來(lái)說(shuō)政府收入包括稅收、公債、價(jià)格和使用費(fèi)等，支出則主要集中于政府購(gòu)買(mǎi)支出、轉(zhuǎn)移支出等。稅式支出作為一種隱性收支形式，不僅意味著政府對(duì)納稅人在稅收上的減讓?zhuān)沂侵С錾系碾[性增加。稅式支出在通俗意義上就是政府的稅收優(yōu)惠政策，體現(xiàn)在普遍征收上的個(gè)別減讓。提出稅式支出概念后，從稅收優(yōu)惠這一側(cè)面把政府收入和政府支出有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。根據(jù)稅式支出理論，稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對(duì)納稅人的一種讓渡，而且作為政府支出的一種形式，從

5、而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)，為公共財(cái)政理論的進(jìn)一步發(fā)展和政府的財(cái)政管理提供了一種新的思路。二、基于公共財(cái)政理論對(duì)稅式支出與稅收優(yōu)惠的分析加拿大著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家基爾恩斯稱稅式支出為“稅收與財(cái)政上的主要發(fā)明”。稅式支出的提出在過(guò)去互不聯(lián)系的稅收優(yōu)惠和公共財(cái)政之間建立起了一座溝通的橋梁。稅收優(yōu)惠是站在納稅人角度孤立地認(rèn)識(shí)稅收制度，沒(méi)有與公共財(cái)政的支出安排有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)；而稅式支出則是站在公共財(cái)政角度，把它作為一種隱性政府支出，從總量控制

6、、結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益分析等方面認(rèn)識(shí)稅收優(yōu)惠。1援是否納入政府預(yù)算。公共財(cái)政在管理運(yùn)行上必然要以現(xiàn)代意義的具有公開(kāi)性、透明度、完整性、事前確定、嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算作為基本管理制度，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容是以制度的合理安排和嚴(yán)密性防止公共權(quán)力扭曲，使公眾利益的最大化。要讓公眾有知情權(quán)，知道政府理財(cái)方面的信息，進(jìn)而將公眾意愿反饋到理財(cái)部門(mén)和立法機(jī)構(gòu)，再體現(xiàn)到財(cái)政收支安排中，由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)預(yù)算之后，使它成為有法律效力的執(zhí)行文件。稅式支出代表了一種預(yù)算政策：政府的運(yùn)

7、營(yíng)可以通過(guò)財(cái)政支出體制來(lái)進(jìn)行，也可以通過(guò)稅收體制來(lái)進(jìn)行。稅式支出理論認(rèn)為，稅式支出不僅是政府在稅收收入方面的一種讓渡，也構(gòu)成了政府的一種間接支出，將量化的稅收優(yōu)惠納入政府支出管理范疇，從收入與支出兩個(gè)角度綜合考慮稅收優(yōu)惠，從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實(shí)質(zhì)。更為重要的是，在稅式支出制度下，稅式支出預(yù)算報(bào)告作為反映并包含稅收優(yōu)惠措施成本、績(jī)效的信息資料和統(tǒng)籌國(guó)家財(cái)力使用的計(jì)劃文件，不僅要提交立法部門(mén)審議和以一定方式進(jìn)入預(yù)算管理部門(mén)的預(yù)算

8、確定程序，而且要向全體人民公布，直接接受公眾的監(jiān)督。稅式支出預(yù)算報(bào)告明確顯示了各項(xiàng)稅收優(yōu)惠的支出用途與所要實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，從而也就使資源使用者承擔(dān)的公共責(zé)任顯性化、公開(kāi)化，強(qiáng)化了對(duì)資源使用者的責(zé)任約束，迫使其更加主動(dòng)地與政府管理者合作。稅收優(yōu)惠是通過(guò)稅收渠道和稅收過(guò)程中的收入減少來(lái)實(shí)施公共政策、提供公共服務(wù)及配置公共資源的特殊方式，也是一種特殊的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)。稅收優(yōu)惠的特殊機(jī)制決定了其容易與良好公共治理和良好財(cái)政預(yù)算管理所追求的目標(biāo)發(fā)生偏

9、離。稅收優(yōu)惠沒(méi)有成本—收益分析和預(yù)算管理這一環(huán)節(jié)，從宏觀上講，對(duì)稅收優(yōu)惠的規(guī)模、使用方向、效益狀況缺乏有效的控制和反饋系統(tǒng)。從微觀上講，缺乏對(duì)稅收優(yōu)惠政策的執(zhí)行主全國(guó)中文核心期刊財(cái)會(huì)月刊陰援下旬窯59窯陰體（各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)）進(jìn)行考核審計(jì)的制度，缺乏對(duì)稅收優(yōu)惠政策的承受主體（企業(yè)）運(yùn)用稅收優(yōu)惠的跟蹤管理制約制度。稅收優(yōu)惠政策在實(shí)際工作中又有被濫用的傾向，各種優(yōu)惠條款重疊，使稅收制度復(fù)雜化，稅收管理難度和稅收成本加大。2援政策的制定是否具有規(guī)

10、范的公共選擇機(jī)制。公共財(cái)政是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制所需要的財(cái)政，是一種體現(xiàn)民主制度、依法治國(guó)框架的理財(cái)體系，而規(guī)范的公共選擇制度是公共財(cái)政賴以穩(wěn)定存在的基本依托。公共財(cái)政就是要實(shí)行政府理財(cái)和公共事務(wù)管理的憲政化、法治化、民主化、科學(xué)化，財(cái)力分配和政策安排如何做出合理決策，不能由少數(shù)政府官員決定，必須越來(lái)越多地依靠法治化的程序、規(guī)范的公共選擇機(jī)制來(lái)形成決策方案。公共選擇是一個(gè)所有利害相關(guān)者相互博弈的過(guò)程，稅收法規(guī)的調(diào)整則是利害相關(guān)者重復(fù)博

11、弈和修正社會(huì)偏好、改進(jìn)公共選擇的過(guò)程。稅式支出制度的實(shí)施，一方面為公共選擇和博弈各方提供了過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)一定時(shí)期稅收優(yōu)惠政策的成本、效益信息，讓公眾在完整的信息下進(jìn)行公共選擇，同時(shí)也有助于直接決策者根據(jù)確保資源配置效率和公共利益的要求，將大量眾多、分散的消費(fèi)者偏好轉(zhuǎn)化為某種更能體現(xiàn)公共利益的社會(huì)偏好，更好地承擔(dān)起幫助改進(jìn)公共選擇的責(zé)任，避免出現(xiàn)“囚徒困境”博弈下低效率的“納什均衡”。另一方面，每年一度或定期的稅式支出報(bào)告為現(xiàn)行稅收法規(guī)

12、及稅式支出條款提供著優(yōu)劣鑒別的依據(jù)，并不斷為稅式支出政策的效率改進(jìn)指示著新的方向，從而對(duì)稅式支出資源配置起到了現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)和政策預(yù)測(cè)的作用，防止既定稅收優(yōu)惠政策的某些低效率。稅收優(yōu)惠作為一種典型的公共產(chǎn)品，具有很強(qiáng)的外部性，許多當(dāng)事人都具有過(guò)度甚至違規(guī)攫取稅收優(yōu)惠資源以使自身效用最大化的內(nèi)在沖動(dòng)。不僅直接受益的納稅人及其利益集團(tuán)是如此，各級(jí)地方政府和各個(gè)政府支出部門(mén)也是如此。尤其是在財(cái)政集權(quán)體制下，地方政府還往往會(huì)成為濫施、濫用稅收優(yōu)惠政策

13、的“主謀”。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府的稅收優(yōu)惠行為與稅種和收入的分享安排有關(guān)。由于中央政府是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，只要增加稅收優(yōu)惠的內(nèi)部收益大于內(nèi)部損失，或者可以比較方便地向中央政府轉(zhuǎn)嫁財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，地方政府就有足夠的動(dòng)力加大稅收優(yōu)惠的力度。政府支出部門(mén)的效用目標(biāo)是本部門(mén)預(yù)算最大化，增加對(duì)本部門(mén)相關(guān)納稅人的稅收優(yōu)惠可以變相擴(kuò)大自己的實(shí)際預(yù)算與支出規(guī)模，降低獲取更多直接支出的交易成本和難度。因此，各政府支出部門(mén)也往往是相關(guān)稅收優(yōu)惠的積極呼吁

14、和爭(zhēng)取者。稅收征管者出于某種私利驅(qū)動(dòng)或不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)而與尋租者或干預(yù)者“合謀”，也會(huì)成為違規(guī)或?yàn)E施稅收優(yōu)惠的實(shí)施者。在多方博弈的情況下，需要一個(gè)有較強(qiáng)防護(hù)功能的制度裝置或制度裝置體系，稅收優(yōu)惠系統(tǒng)才能持續(xù)有效運(yùn)營(yíng)。3援是否更好地處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系。公共財(cái)政以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)作為滿足公共需要的基本方式。市場(chǎng)應(yīng)該成為資源配置的基礎(chǔ)機(jī)制，事實(shí)證明，市場(chǎng)主體在分散決策下的運(yùn)行機(jī)制和資源配置機(jī)制更有利于解放生產(chǎn)力。但市場(chǎng)也會(huì)存在“失靈”的

15、情況，因而需要政府進(jìn)行相應(yīng)的干預(yù)、調(diào)節(jié)。凡是不能由市場(chǎng)有效提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，必然要由政府來(lái)提供。政府與市場(chǎng)的分工合作有利于生產(chǎn)力的解放和社會(huì)總福利與社會(huì)效益總水平的最大化。過(guò)多的稅收優(yōu)惠使稅收干預(yù)過(guò)度，市場(chǎng)機(jī)制的作用受到嚴(yán)重限制。正如美國(guó)學(xué)者龐普教授指出的：“廣泛利用稅收制度代替其他手段去干預(yù)某些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使稅法成為比市場(chǎng)更有影響的力量。”特別是一些稅收優(yōu)惠條款扭曲了市場(chǎng)選擇和資源配置，驅(qū)使一些私人的投資流向脫離了經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在需要，使

16、政府失靈成為了比市場(chǎng)失靈更為嚴(yán)重的問(wèn)題。而稅式支出管理制度具有事前充分的成本估算，事后嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目?jī)效分析和評(píng)價(jià)，形成優(yōu)惠稅款使用、檢察、評(píng)估、反饋等環(huán)節(jié)相互銜接、良性循環(huán)的封閉體系，減少了稅式支出的濫用，擴(kuò)大了市場(chǎng)機(jī)制的作用。4援兩者的社會(huì)效應(yīng)不同。公共財(cái)政的內(nèi)涵主要是由政府提供公共產(chǎn)品，并與稅收等政府收入建立起交換關(guān)系，這種行為最終使得財(cái)政分配與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更為有效地結(jié)合起來(lái)，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)合理運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。稅式支出概念具有較強(qiáng)的受益感知效應(yīng)

17、，有利于培育納稅人的現(xiàn)代財(cái)政意識(shí)，發(fā)展出一種有助于納稅人自我道德約束的稅收文化或非正式規(guī)則。稅式支出通過(guò)強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出的觀念及在國(guó)家預(yù)算中明確列示的方法，將暗補(bǔ)變?yōu)槊餮a(bǔ)，使納稅人真真切切地體會(huì)到國(guó)家對(duì)自己的扶持。而稅收優(yōu)惠的實(shí)施結(jié)果，容易使受益人產(chǎn)生錯(cuò)覺(jué)，認(rèn)為政府不過(guò)是將本來(lái)屬于自己的錢(qián)又歸還自己，長(zhǎng)期以來(lái)，受益的概念會(huì)逐漸淡漠，甚至可能產(chǎn)生國(guó)家本來(lái)就不該收取這部分稅款的想法?？傊?，運(yùn)用公共財(cái)政理論，通過(guò)對(duì)稅式支出與稅收優(yōu)惠的比較分析，從

18、而得出一個(gè)成熟的稅式支出管理制度是公共財(cái)政體制的內(nèi)在要求的結(jié)論。我國(guó)目前在實(shí)踐上還沒(méi)有真正將稅收優(yōu)惠作為一個(gè)特殊的支出范疇來(lái)對(duì)待，還未像直接支出那樣將其納入預(yù)算管理與控制程序，故國(guó)外那種確切意義上的稅式支出，目前在我國(guó)還是不存在的。因此，我國(guó)在建立社會(huì)主義社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，也在不斷摸索建立具有中國(guó)特色的公共財(cái)政體制，特別是新一輪財(cái)稅體制改革又將建設(shè)“陽(yáng)光財(cái)政”和“擴(kuò)大稅基”確定為主要指導(dǎo)思想之一。稅式支出作為一種實(shí)現(xiàn)預(yù)算政策和

19、稅收政策的新方法，便順理成章地成為新一輪財(cái)稅體制改革中必須考慮和予以充分重視的重要問(wèn)題。我國(guó)以預(yù)算編制改革、綜合預(yù)算管理改革、政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)管理改革、所得稅收入共享制度、稅費(fèi)改革為重點(diǎn)的公共財(cái)政管理框架體系已經(jīng)初步建立，所有這些都為適時(shí)出臺(tái)稅式支出制度提供了有利條件。目前，公共財(cái)政管理框架的初步建立，為建立稅式支出制度提供了廣闊的發(fā)展空間。主要參考文獻(xiàn)1.陳共.財(cái)政學(xué)淵第四版冤.北京院中國(guó)人民大學(xué)出版社袁20002.約翰窯L.米克塞