“海上執(zhí)法”概念簇的釋義與辨析

1、'海坳法〃概畿ifi蟒義守慚一、問題的提出自黨的十八大首提海洋強國戰(zhàn)略以來，海洋在我國經(jīng)濟發(fā)展格局和對外開放全局中的地位迅速上升，海洋治理已 成為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。海上執(zhí)法作為實現(xiàn)海洋強國戰(zhàn)略和依法治國方略的關(guān)鍵一環(huán)，亦受到黨和 政府的高度重視，并相繼進入2013年和2018年兩輪政府機構(gòu)改革的議程之中，在機構(gòu)設(shè)置、管理體制、職責配置、 法律制度等方面有了長足的改進。特別是隨著全球海洋治理的深刻變革和中國參與程

2、度的日漸加深，我國海上執(zhí)法實踐 的國際性色彩也在不斷增強，公海執(zhí)法、聯(lián)合巡航、艦艇互訪、雙邊會談等國際交往活動愈加頻繁，國內(nèi)與國際的雙重 維度為海上執(zhí)法注入了新的底色和動能。近年來，學術(shù)界對海上執(zhí)法進行了大量的探討，并形成了海上執(zhí)法體制改革、南海與東海維權(quán)、《海警法》制定、 強制性措施的使用、國際海洋法的適用等幾個熱點主題。［1］不難發(fā)現(xiàn)，這些研究主題都是我國海洋強國建設(shè)中重大且急 迫的時代命題，具有強烈的現(xiàn)實性和應(yīng)用性，因而吸引了學者

3、們大部分的注意力。然而，學術(shù)界在專注于應(yīng)用研究的同 時，卻忽視或遺漏了與之相對的基礎(chǔ)研究。學者們似乎在潛意識中認為基礎(chǔ)研究是“無足輕重”或“不言自明”的，導(dǎo)致海上 執(zhí)法的基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究之間出現(xiàn)了失衡。事實上，基礎(chǔ)研究起著定范圍、辯歧義、聚共識的重要作用，同樣是海上 執(zhí)法研究中不可或缺的內(nèi)容。強化海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究，理應(yīng)成為海洋社會科學的主題之一。在海上執(zhí)法的基礎(chǔ)研究中，概念的界定是最具本源性的一個問題。概念是思維的最基本的單位，它

4、是內(nèi)在于認識 主體的思維之中的。［2］但縱觀當下，無論是在學術(shù)研究還是在實務(wù)操作中，海上執(zhí)法的概念一直都處于模棱兩可、似是 而非的狀態(tài)，看似清楚，實則模糊。加上目前還衍生出了多個與海上執(zhí)法相近的概念并相互混用，使得人們對海上執(zhí)法 的理解更為困惑，爭議頗多。本文將概念的釋義與辨析重新引入到海上執(zhí)法研究之中，力圖厘清海上執(zhí)法的基本內(nèi)涵及 其與若干相近概念之間的關(guān)系，以期引起學術(shù)界和實務(wù)界對這一問題的關(guān)注與討論，充實海上執(zhí)法的基礎(chǔ)學理研究。

5、二、海上執(zhí)法的概念界定執(zhí)法是海上執(zhí)法的上位概念，海上執(zhí)法即是發(fā)生在“海上”的執(zhí)法活動。一般認為，執(zhí)法有廣義與狹義之分。廣義上 的執(zhí)法是指“國家行政機關(guān)、司法機關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律的活 動“。［3］不難看出，這一定義將司法機關(guān)也納入執(zhí)法主體中，這是其廣義含義的體現(xiàn)。有學者進一步解釋道，“行政機關(guān) 執(zhí)法，司法機關(guān)也執(zhí)法，二者的執(zhí)法有著重要的區(qū)別：行政機關(guān)的執(zhí)法是通過對國家內(nèi)政外交事務(wù)進行管

6、理實現(xiàn)的，包 括對未來的規(guī)劃、計劃和對現(xiàn)行事務(wù)的處理；司法機關(guān)的執(zhí)法則是通過裁決法律爭議和進行法律監(jiān)督實現(xiàn)的，是對過去 已發(fā)生的事項、糾紛的處理工［4］然而，司法機關(guān)所進行的法律適用活動是否可以歸結(jié)到執(zhí)法的范疇之中，這一點還有 待商榷。不同于學術(shù)研究中的爭鳴，我們在日常生活中所言的執(zhí)法通常取其狹義含義，專指“國家行政機關(guān)和法律授權(quán)、委 托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實施法律的活動“。［5］換言之，

7、最普遍 意義上的執(zhí)法特指行政執(zhí)法，其主體有著清晰的范圍，即為國家行政機關(guān)以及得到法律法規(guī)授權(quán)或行政主體委托的特定 組織。推而論之，我們對海上執(zhí)法的理解亦建立在狹義的執(zhí)法概念的基礎(chǔ)之上，即海上執(zhí)法在本源上是行政執(zhí)法的一種。 但這種認識在近年來也受到爭議，即隨著“海上維權(quán)執(zhí)法”概念的出現(xiàn)及海警隊伍的轉(zhuǎn)隸，海上執(zhí)法的內(nèi)涵也在逐漸擴充, 下文將對此作出詳細的論述。（一）海上執(zhí)法的傳統(tǒng)理解在過往的學術(shù)研究中，學者們多是沿著行政執(zhí)法的脈絡(luò)來推導(dǎo)海上

8、執(zhí)法的內(nèi)涵，將海上執(zhí)法視為在“海上”進行的行 政執(zhí)法活針對海洋自然資源（如空間資源或礦產(chǎn)資源）的執(zhí)法和針對海洋生物資源（以漁業(yè)資源為主）的執(zhí)法。前 者如查處非法圍填海工程、打擊非法采砂運砂等；后者包括整治“三無”漁船、沒收“絕戶網(wǎng)”等非法漁具等。二是海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。這一類別是指為保持并改善海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量而實施的執(zhí)法活動，包括懲處海上非法傾 廢、違法設(shè)置排污口、超標排放污染物、漁業(yè)污染、未按環(huán)評報告書施工等行為。隨著生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)

9、推進和綠色 發(fā)展理念的深入人心，海洋生態(tài)環(huán)境執(zhí)法也在海上執(zhí)法中占據(jù)越發(fā)顯要的地位。三是海上交通執(zhí)法。這一類別是指為保障海上航運秩序的正常運轉(zhuǎn)而實施的執(zhí)法活動，如查處海上交通事故、檢 查船舶及船員的法定證書和文書、整治冒用無線電臺識別碼等。海上交通執(zhí)法的歷史沿革較長，是我國最為主流的海上 執(zhí)法活動之一。四是海洋權(quán)益執(zhí)法。這一類別是指為維護國家海洋權(quán)益、制止侵權(quán)行為而實施的執(zhí)法活動，如對重點島礁或海域 的巡航值守、對非法進入我國領(lǐng)海的外國船

10、舶采取扣留或強制驅(qū)離措施、對在我國管轄海域航行或作業(yè)的船舶進行登臨 和檢查等。近年來，我國海洋維權(quán)的形勢較為嚴峻，海洋權(quán)益執(zhí)法活動也相應(yīng)地呈上升之勢。五是海上刑事偵查。這一類別是指為偵破走私、偷渡、販毒、涉黑涉惡等海上刑事犯罪案件而進行的法律實施活 動。嚴格來說，刑事偵查與行政執(zhí)法是兩個相互獨立的概念，二者互不統(tǒng)屬。但在海洋領(lǐng)域，鑒于《決定》和《海警法》 明確將打擊海上犯罪納入海上維權(quán)執(zhí)法的范疇，本文亦將海上刑事偵查列為海上執(zhí)法的類別

11、之一，這也直接體現(xiàn)了海上 執(zhí)法內(nèi)涵的擴展。需要強調(diào)的是，海上刑事偵查僅能由海警隊伍行使，其他機關(guān)并不享有這一職權(quán)。六是海洋安全執(zhí)法。這一類別是指為保障海上重大活動的順利舉行或?qū)崿F(xiàn)特定的目標而實施的安全保衛(wèi)活動，如 對海洋科考船舶的護航、對海上鉆井平臺的戒備、對敏感海域的巡邏與排查等。實際上，“安全”也是一個外延寬廣的概 念，上文所提及的資源安全、生態(tài)環(huán)境安全、交通安全、社會安全、國家安全等都可以歸類到廣義上的安全概念中。而 本文的海洋安

12、全執(zhí)法僅限于狹義上的理解，即對海上特定目標的防衛(wèi)與守護。除上述六大主要類別之外，海上執(zhí)法機構(gòu)還承擔著一項特殊任務(wù)，即為海上作業(yè)的船只和人員提供緊急的避險服 務(wù)，如海難援救、醫(yī)療救助、船只牽引等。這項活動雖然不屬于海上執(zhí)法的范疇，但也是海上執(zhí)法機構(gòu)的一項重要職責， 有利于增進執(zhí)法主體與執(zhí)法相對人之間的感情和信任，樹立海上執(zhí)法機構(gòu)的良好形象，促進海上執(zhí)法活動的順利開展。（四）海上執(zhí)法的基本特征有別于陸地上的城市管理執(zhí)法、市場監(jiān)管執(zhí)法、交通運

13、輸執(zhí)法等與人民群眾日常生活息息相關(guān)的傳統(tǒng)執(zhí)法領(lǐng)域， 海上執(zhí)法直到近幾年才逐步進入到大眾視野之中，并在近兩輪的政府機構(gòu)改革中得到強化。與陸上執(zhí)法相比，海上執(zhí)法 具有一些顯著的特征。其一，活動領(lǐng)域的綜合性。相較市場、交通、衛(wèi)生等行業(yè)性詞語，“海上”在本質(zhì)上是一個空間性詞語，這決定了發(fā) 生在海上的生產(chǎn)或作業(yè)活動必然多種多樣。進言之，我們可以將海洋視作一個巨大的“容器”，陸地上的環(huán)境、交通、資 源、生物、安全、治安等執(zhí)法領(lǐng)域都可以置入這個“容器

14、”中。也正是如此，海上執(zhí)法的外延才會如此廣闊。因此，海上 執(zhí)法是一個籠統(tǒng)的集成稱謂，是對多個領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法活動的綜合與疊加。其二，法律責任的復(fù)合性。復(fù)合性與綜合性在語意上相近，但在海上執(zhí)法的語境下卻有著不同的含義。綜合性主 要是從執(zhí)法領(lǐng)域的集合角度而言的，意指海上執(zhí)法的客體包含了眾多類別的用?；顒?；而復(fù)合性則是就單項的違法行為 而言的，是指同一個用海行為可能會同時觸犯多項法律規(guī)定，承擔多種法律責任。例如，非法盜采海砂資源無疑是破壞 海洋自

15、然資源的行為，而除了這一責任定性之外，采砂的過程勢必會損害海洋生態(tài)環(huán)境。又如，“三無”漁船不僅是很多 漁業(yè)違法案件的作案工具，其在行駛途中也大概率會違反海上交通安全規(guī)則，如關(guān)閉AIS船舶定位系統(tǒng)，因而駕駛“三 無”漁船非法捕魚應(yīng)受到《漁業(yè)法》和《海上交通安全法》的雙重規(guī)制。海上綜合執(zhí)法體制之所以受到推崇，很大程度上 即是源于海上違法行為法律責任的復(fù)合性。這一體制既有助于制止和制裁海上違法行為，又可以消除“一事二罰”，減少 或限制對相對人