耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施困境以及如何突圍

1、“在耕地占補(bǔ)平衡上玩虛的是很危險(xiǎn)的，總有一天會(huì)出事?！备厥俏覈?guó)最為寶貴的資源。我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，其中耕地占補(bǔ)平衡政策是依據(jù)我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求與耕地保護(hù)矛盾、確保耕地總量實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的重要舉措。耕地占補(bǔ)平衡政策對(duì)于守住耕地資源底線、保障國(guó)家糧食安全的物質(zhì)基礎(chǔ)具有重要意義。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和耕地非農(nóng)化需求日益增長(zhǎng)，地方在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策過程中逐漸出現(xiàn)補(bǔ)充數(shù)量不到位、補(bǔ)充質(zhì)量不到位問題。

2、有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前多地存在“好地搞建設(shè)、劣地搞農(nóng)業(yè)”“種草種樹不種糧，基本農(nóng)田為他用”“數(shù)據(jù)失真打架，制度缺失監(jiān)管弱”等典型問題?！霸诟卣佳a(bǔ)平衡上玩虛的是很危險(xiǎn)的，總有一天會(huì)出事?！爆F(xiàn)行的耕地?cái)?shù)量平衡已經(jīng)在理論解釋、信息獲取、實(shí)施監(jiān)管、工程技術(shù)等多方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實(shí)踐管理需求。如何科學(xué)認(rèn)知耕地占補(bǔ)平衡政策，以科技創(chuàng)新為引領(lǐng)完善政策體系并強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)施，已成為我國(guó)耕地保護(hù)制度轉(zhuǎn)型過程中亟待解決的重要問題，也是保障國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、資源安

3、全的重大戰(zhàn)略需求。1耕地占 耕地占補(bǔ)平衡政策 平衡政策實(shí)施存在多重 施存在多重嚴(yán)峻挑 峻挑戰(zhàn)單一目 一目標(biāo)的耕地?cái)?shù)量平衡 的耕地?cái)?shù)量平衡導(dǎo)致優(yōu)質(zhì) 優(yōu)質(zhì)耕地快速流失 耕地快速流失2001—2015 年，全國(guó)通過土地整治補(bǔ)充耕地面積達(dá) 6000 多萬畝，超過同期建設(shè)占用和自然災(zāi)害損毀耕地面積之和?？陀^來說，耕地占補(bǔ)平衡政策在控占、制補(bǔ)方面取得了一定的積極效果；但是，在執(zhí)行過程中由于優(yōu)質(zhì)耕地大多靠近城鎮(zhèn)邊緣，無力對(duì)抗城鎮(zhèn)的蔓延進(jìn)程；而補(bǔ)充耕地

4、往往相對(duì)偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施不完善、水土條件差，其質(zhì)量普遍低于被占用耕地，耕地邊際化問題突出。地方占而不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零、占水田補(bǔ)旱地等異化現(xiàn)象由點(diǎn)及面、普遍存在，特別是花了很大代價(jià)建成的旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、永久基本農(nóng)田也被成片占用。作為穩(wěn)定耕地面積占地區(qū)耕地總面積的比例達(dá)到 4.11%，東北地區(qū)甚至高達(dá) 11.57%。經(jīng)過長(zhǎng)期發(fā)展，因忽視耕地質(zhì)量、耕地生態(tài)造成的耕地生產(chǎn)力下降、水土流失、地下水超采、土壤退化、面源污染加重等

5、問題已經(jīng)對(duì)國(guó)家糧食綜合生產(chǎn)能力造成了實(shí)質(zhì)性損害。耕地占補(bǔ)平衡政策必須對(duì)接生態(tài)紅線政策、休養(yǎng)生息政策，以適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需求?？缡∮蚋卣?跨省域耕地占補(bǔ)平衡必 平衡必須兼顧效率與公平 效率與公平2017 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》提出要探索補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌，解決耕地后備資源日益匱乏、占地需求與后備資源空間不匹配的現(xiàn)實(shí)問題，推動(dòng)建設(shè)用地資源向中心城市和大都市圈傾斜，提高用地效率。2018 年《跨省域補(bǔ)充

6、耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》的出臺(tái)，進(jìn)一步明確了跨省域補(bǔ)充耕地資金要全部用于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從而充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金、資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?？缡∮蜓a(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌政策的實(shí)施，一方面對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，絕不是不再需要執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡政策，更不是放松耕地保護(hù)要求，而是國(guó)家公權(quán)力對(duì)資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束的省、市從國(guó)家層面進(jìn)行土地資源的再配置。另一方面，直觀的經(jīng)濟(jì)效益激發(fā)了地方補(bǔ)充耕地?zé)崆?。欠發(fā)達(dá)地

7、區(qū)想盡辦法籌集、補(bǔ)充耕地指標(biāo)用于交易，甚至為獲取短期經(jīng)濟(jì)收益透支自身發(fā)展空間。長(zhǎng)期來看，如果忽視欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)將會(huì)加劇區(qū)域發(fā)展不平衡，不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的均衡發(fā)展。同時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的耕地后備資源不少分布在水源不足的半干旱地區(qū)或生態(tài)脆弱地區(qū)，一旦開發(fā)不慎將徹底違背耕地占補(bǔ)平衡政策的初衷。因此，既要做到稀缺的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易公開、公平，更要確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量不降低，確保耕地資源開發(fā)及開發(fā)后的耕作活動(dòng)不會(huì)造成新的生態(tài)環(huán)境擾動(dòng)。這就要求自