我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策研究.pdf

1、耕地是人類生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是國(guó)家發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。耕地問(wèn)題是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，不僅涉及農(nóng)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)生活和生態(tài)安全等國(guó)家發(fā)展層面的“硬實(shí)力”，還涉及社會(huì)制度、社會(huì)管理、社會(huì)文化和社會(huì)文明等方面的“軟實(shí)力”。耕地資源利用既受這些因素的制約，同時(shí)又直接影響國(guó)家硬實(shí)力和軟實(shí)力的發(fā)展變化。
　　同許多國(guó)家一樣，我國(guó)政府實(shí)施嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，耕地占補(bǔ)平衡政策就是其中的重要一環(huán)。耕地占補(bǔ)平衡政策要求各?。▍^(qū)、市）范圍內(nèi)的“建

2、設(shè)占用耕地”與“補(bǔ)充耕地”在數(shù)量和質(zhì)量上保持平衡，這不僅涉及國(guó)家公共資源配置和利益分配問(wèn)題，而且也觸及社會(huì)公平正義和根本政治制度設(shè)計(jì)。因此，本研究在深入分析耕地占補(bǔ)平衡政策的歷史沿革、基本構(gòu)成和積極作用的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究該政策存在的問(wèn)題，通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)理論，尋求導(dǎo)致這些政策問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因，并提出對(duì)策建議。
　　首先，本文將“1997年耕地占補(bǔ)平衡政策首次提出，以及之后為政策調(diào)整所出臺(tái)的一系列對(duì)策、辦法和規(guī)定”作為研究對(duì)象。耕地

3、占補(bǔ)平衡政策內(nèi)容以1997年出臺(tái)的中央11號(hào)文件為核心政策，并于1998年《土地管理法》修訂完成政策的合法化，其政策構(gòu)成包括占用耕地控制政策、補(bǔ)充耕地政策，以及配套的法律、監(jiān)管和考核政策等。耕地占補(bǔ)平衡政策實(shí)施至今已十載有余，根據(jù)黨和國(guó)家對(duì)政策目標(biāo)所做的幾次調(diào)整，本研究將耕地占補(bǔ)平衡政策演變劃分為3個(gè)發(fā)展階段，即:數(shù)量平衡政策期（1997-2003年）、數(shù)量—質(zhì)量平衡政策期（2004-2010年）和數(shù)量—質(zhì)量—生態(tài)平衡政策期（2011年

4、至今）。
　　其次，本文通過(guò)構(gòu)建“政策主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析—政策內(nèi)容分析—政策運(yùn)行過(guò)程分析”的政策分析框架，對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策進(jìn)行系統(tǒng)研究。第一，從政策主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析入手，將耕地占補(bǔ)平衡政策過(guò)程視為政策決策者、執(zhí)行者、參與者以及受影響者之間形成的廣泛而復(fù)雜的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而政策過(guò)程本身是對(duì)各種相關(guān)主體的利益調(diào)整過(guò)程。本文借鑒羅茨模式研究了耕地占補(bǔ)平衡政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者類型及關(guān)系互動(dòng)情況。在權(quán)力和利益的共同作用下，政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)

5、者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)相互交換資源、調(diào)整利益，不僅改變了政策網(wǎng)絡(luò)原有結(jié)構(gòu)，也推動(dòng)了政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行，從而直接影響政策結(jié)果的變化。第二，由于公共政策過(guò)程的規(guī)范性要求，每個(gè)政策階段都會(huì)有相應(yīng)的政策文件出臺(tái)。公共政策“話語(yǔ)”不僅是關(guān)鍵的政策文本信息，也是政府“權(quán)力”的施行過(guò)程。本文從政策內(nèi)容分析視角，以出臺(tái)時(shí)間、縱向?qū)蛹?jí)和橫向構(gòu)成等“多維角度”對(duì)相關(guān)政策文本進(jìn)行分類整理，構(gòu)建“我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策譜系”;并確定52項(xiàng)耕地占補(bǔ)平衡相關(guān)政策文本

6、為研究樣本;經(jīng)過(guò)編碼和政策主題頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，對(duì)政策內(nèi)容文本進(jìn)行量化分析。第三，政策內(nèi)容分析重點(diǎn)研究了耕地占補(bǔ)平衡政策的“靜態(tài)結(jié)構(gòu)”，而要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)必須將政策付諸實(shí)施，也就是說(shuō)政策過(guò)程更是一個(gè)“動(dòng)態(tài)運(yùn)行”的過(guò)程，即實(shí)現(xiàn)政府行政由“言”到“行”的過(guò)程。本文從政策運(yùn)行過(guò)程分析的邏輯出發(fā)，全面分析耕地占補(bǔ)平衡政策議程、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策調(diào)整各環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，以及系統(tǒng)研究政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)的循環(huán)過(guò)程。
　　再次，基于

7、對(duì)耕地占補(bǔ)平衡政策主體構(gòu)成、內(nèi)容文本和動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程的系統(tǒng)分析，本文揭示耕地占補(bǔ)平衡政策存在的主要問(wèn)題:第一，多元政策目標(biāo)的非協(xié)調(diào)性;第二，政策內(nèi)容設(shè)計(jì)缺陷;第三，政策主體互動(dòng)不充分;第四，政策運(yùn)行公眾參與不足;第五，政策執(zhí)行偏差;第六，政策評(píng)估環(huán)節(jié)缺位。通過(guò)進(jìn)一步分析，從根源上查明耕地占補(bǔ)平衡政策問(wèn)題的成因在于:缺乏對(duì)政策問(wèn)題動(dòng)態(tài)性的認(rèn)識(shí)、政策共同體缺失、政策制定網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)失衡、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)未形成合力、政策運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)的循環(huán)阻隔，以及政策網(wǎng)絡(luò)

8、規(guī)則失范。
　　最后，本文提出優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡政策的對(duì)策建議:第一，樹(shù)立“耕地資源政策價(jià)值”理念，優(yōu)化國(guó)土空間格局;第二，建立“經(jīng)濟(jì)—社會(huì)—生態(tài)—文化”多重平衡的政策目標(biāo)體系;第三，組建耕地占補(bǔ)平衡政策共同體;第四，優(yōu)化耕地占補(bǔ)平衡政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu);第五，轉(zhuǎn)變地方政府的行政角色。
　　通過(guò)研究，本文得出如下結(jié)論:(1)實(shí)現(xiàn)多元政策目標(biāo)的協(xié)調(diào)有序是決定耕地占補(bǔ)平衡政策未來(lái)走向的前提條件;(2)調(diào)整和優(yōu)化政策內(nèi)容是完善耕地占補(bǔ)平衡政