從溫室氣體排放審計看荷蘭的環(huán)境審計

1、～——塹塑至簋5塑●】葒人20世紀，人類開始認識到工業(yè)發(fā)展和社會進步不能以損害環(huán)境為代價。50年代以來，注重環(huán)境保護和改善生態(tài)環(huán)境的呼聲一浪高過一浪，環(huán)境問題成為人類的重大課題。1972年，人類環(huán)境會議提出，環(huán)境問題不僅是一個重要的社會經(jīng)濟問題不能只是用科學技術(shù)的方法去解決污染，還需要用經(jīng)濟的、社會的、行政的綜合方法和措施，從其與社會經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問題。環(huán)境問題的出現(xiàn)，意味著環(huán)境營理的開始，于是審計監(jiān)督迅即加入到環(huán)境管理的

2、行列之中。1995年，最高審計機關國際組織第15屆大會將環(huán)境審計作為重要議題，并在其《開羅宣言》申明確指出：“鑒于有關保護和改善環(huán)境問題的重要性，國際審計組織鼓勵各國最高審計機關在行使其審計職責時，對環(huán)境問題進行考慮?！北臼兰o70年代以來，環(huán)境審計逐步得到世界各國的普遍重視，各國依據(jù)具體情況，相繼開展了不同形式、不同程度的環(huán)境審計工作，使環(huán)境審計得到了很大的發(fā)展，并日益成為現(xiàn)代審計的一個重要發(fā)展方向。荷蘭的環(huán)境審計工作開展較早。1989

3、年5月，荷蘭政府公布了《全國環(huán)境規(guī)劃政策》，這是在聯(lián)合國環(huán)境會議宣言《我們共同的未來》的基從溫室氣體排放審計看荷蘭的環(huán)境審計礎上提出的一個中長期戰(zhàn)略計劃。8月，荷蘭政府制定了環(huán)境管理條例，規(guī)定企業(yè)對環(huán)境保護負獨立責任。1990年荷蘭即開始實行中央政府的內(nèi)部環(huán)境管理審計，其審計范圍十分廣泛，包括中央政府13個部委的23個政府機構(gòu)以及森林、供水、公共設施等公共管理部門，主要是調(diào)查和評價這些部門機構(gòu)的能量節(jié)約、內(nèi)部環(huán)境管理和降低流動性等情況。

4、荷蘭審計院將環(huán)境問題作為其績效審計計劃的六項主題之一，重點關注的環(huán)境問題有包括生物多樣性的減少、氣候變化、對自然資源的過度開發(fā)、對健康的威脅和物理環(huán)境的退化等。審計院的環(huán)境審計，主要是績效審計，內(nèi)容非常廣泛。在確定具體項目時荷蘭審計院主要考慮三方面因素：一是環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行狀況，如，有無不符合協(xié)議要求的現(xiàn)象；二是環(huán)境協(xié)議的特征是否有利于審計，如是否有明確的標準對執(zhí)行情況進行判斷；三是是否與國家的重大事件、與公眾生活密切相關。審計院在審計中

5、很重視與相關部門的溝通，并充分利用外部專家。荷蘭審計院在國際審計組織中也發(fā)揮了積極的作用，曾于1992年至2001年擔任最高審計機關國際組織環(huán)境審計工作組主席國，并起草制定了《關于最高審計機關如何在國際環(huán)境協(xié)議審計方面進行合作的指南》、口邢劍鋒審計署外事司《環(huán)境審計前景工作指南》和《自然資源會計》等一些重要文件手冊。近年來，審計院圍繞上述環(huán)境問題開展了多項環(huán)境審計。其中一個重點項目就是對氣候變化政策(主要是溫室氣體排放)的審計。溫室效應

6、是一個全球性的環(huán)境問題，它最嚴重的后果是導致海平面的上升。各國政府為減少溫室氣體的排放，都制定了相應的政策。荷蘭是低于海平面的國家，對溫室效應更為關注，所制定的氣候變化政策涉及經(jīng)濟事務部、環(huán)境部、交通部、農(nóng)業(yè)部、財政部等多個部|19。1989年《全國環(huán)境規(guī)劃政策》公布后，荷蘭即制定了能量節(jié)約政策，規(guī)定到2000年CO爿放要全面削減3％；1997年《京都議定書》簽訂之后，又規(guī)定N2008年至2012年間，《議定書》各簽字啻的溫室氣體排放與

7、1990年相比要削減6％，其中包括荷蘭在內(nèi)的歐盟國家要采取各種措施完成50％的目標。1990年以來，荷蘭溫室氣體的排放仍在以每年約3％的速度遞增。2000年，排放的溫室氣體中CO：占80％，CH及N20等其他溫室氣體約占20％。針對這種情況，荷蘭審計院于2000年】2月至92001年10月，對1989年至2001年間的溫室氣體排放情況進行了審計，目的在于檢查溫室氣體有關政策目標是否明確、可行，有關政策制定與實施效應的信息提供是否煳萬方數(shù)

8、據(jù)盟主主重主組E從溫室氣體排放審計主副部帽審計口邢命j鋒審計署外事司進入?yún)s世紀.人類開始認識到工礎上提出的一個中長期戰(zhàn)略計劃。B《環(huán)境審計前景工作指南》和《自然資月，荷蘭政府制定了環(huán)境管理條例，源會計》等些重要文件手冊。業(yè)發(fā)展和社會進步不能以損害環(huán)境規(guī)定企業(yè)對環(huán)境保護負獨立責任。近年來，審計院圍繞上述環(huán)境為代價。50年代以來，注重環(huán)境保護19傭年荷蘭即開始實行中央政府的問題開展了多項環(huán)境審計D其中一個和改善生態(tài)環(huán)墻的呼聲一模高過一內(nèi)部環(huán)

9、境管理審計，其審計范圍十分重點項目就是對氣候變化政策(主要浪，環(huán)境問題成為人類的重大課題。廣泛，包括中央政府13個部委的23個是溫室氣休排放)的審計。1972年，人類環(huán)境會議提出，環(huán)政府機構(gòu)以及森林、供水、公共設施溫室效應是一個全球性的環(huán)境境問題不僅是一個重要的社會經(jīng)濟等公共管理部門，主要是調(diào)查和評價問題，它最嚴重的后果是導致海平面問題.不能只是用科學技術(shù)的方法去這些部門機構(gòu)的能量節(jié)約、內(nèi)部環(huán)境的上升。各國政府為減少溫意氣體的解決污染，

10、還需要用經(jīng)濟的、社會的、管理和降低流動性等情況。排放，都制定了相應的政策。荷蘭是行政的綜合方法和措施，從其與社會荷f審討院將環(huán)境問題作為其低于海平面的國家，對溫室效應更為經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系中全面解決環(huán)境問績效審計計劃的六項主題之，重點關注，所制定的氣候變化政策涉及經(jīng)題。環(huán)境問題的出現(xiàn)，意晾著環(huán)境營關注的環(huán)境問題有包括生物多樣性橋事務部、環(huán)境部、交通部、農(nóng)業(yè)部、理的開始，于是審計監(jiān)督迅即加入到的減少、氣候變化、對自然資源的過財政部等多個部門。

11、1989年《全國環(huán)環(huán)境管理的行列之中D度開發(fā)、對健康的威脅和物理環(huán)境的境規(guī)劃政策》公布后，荷蘭即制定了1995年，最高審計機關國際組織退化等。審計院的環(huán)境審計，主要是能量節(jié)約政策，規(guī)定到2∞0年CO，排第15屆大會將環(huán)埠審計你為重要i立績效審計，內(nèi)容非常廣泛。在確定具放要全面削減3吼1997年《京都議定題，并在其《開羅宣言》申明確指出z體項目時荷蘭審計院主要考慮三方書》簽訂之后，又規(guī)定到2∞8年至“鑒于有關保護和改善環(huán)境問題的重面因素:

12、一是環(huán)境協(xié)議的執(zhí)行狀況，2012年間，議定書》各簽字國的溫室要性，國際審計組織鼓勵各國最高審如，高無不符合協(xié)議要求的現(xiàn)象二氣休排放與1990年相比要削減6%，計機關在行使其審計職責時，對環(huán)境是環(huán)境協(xié)議的特征是否有利于審計，其中包括荷蘭在內(nèi)的歐盟國家要采問題進行考慮?！氨臼兰o70年代以來，如，是否有明確的標準對執(zhí)行情況進取各種措施完成50Q毛的目標。環(huán)境審計逐步得到世界各國的普遍行判斷，三是是否與國家的重大事1990年以來，荷蘭溫室氣體的

13、排重視，各國依據(jù)具體情況，相繼開展件、與公眾生活密切相關。審計院在放仍在以每年約39島的速度遞增。了不同形式、不同程度的環(huán)境審計工審計中很重視與相關部門的溝通，并2侃J()年，排放的溫室氣體中CO，占作，使環(huán)境審計得到了很大的發(fā)展，充分利用外部專家。8仰，CH.及N，O等1害怕溫室氣體約占并日益成為現(xiàn)代審計的一個重要發(fā)荷蘭審計院在國際審計組織中20Q島。針對這種情況，荷蘭士審計院干展方向。也發(fā)揮了積極的作用，曾于1992年至2αJ()年

14、12月至2∞1年10月，對1989年荷蘭的環(huán)境審計工作開展較2∞1年擔任最高審計機關國際組織至2∞1年鬧的溫室氣休排放情況進早。1989年5月，荷蘭政府公布了《全環(huán)境審計工作組主席國，并起草制定行了審計，目的在于檢查溫室氣休有國環(huán)境規(guī)劃政策，這是在聯(lián)合國環(huán)了關于最高審計機關如何在國際環(huán)關政策目標是否明確、可行，有關政境會議宣言《我們共同的未來》的基境協(xié)議審計方面進行合作的指南》、策制定與實施效應的信息提供是否...~婦圄充分、可信以及相

15、關政策的協(xié)調(diào)配合等。審計范圍涵蓋了工業(yè)、能源、交通、農(nóng)業(yè)及個人家庭等溫室氣體排放政策涉及的主要社會、經(jīng)濟部門。審計院研究分析了各個行業(yè)的政策措施，審核了執(zhí)行氣候變化政策所用的一般財政工具并檢查了荷蘭依據(jù)《京都議定書》的承諾制定的各項政策等。審計涉及的部委包括住房、自然規(guī)劃和環(huán)境部，經(jīng)濟事務部，交通、公共工程和水利管理部，農(nóng)業(yè)、自然環(huán)境管理和漁業(yè)部以及財政部。審計院的審計結(jié)果分為以F幾個方面：政策目標：削減溫室氣體排放問題的政治意義越大，

16、其政策目標反而越不清晰。自1995年起就沒有確定具體的行業(yè)分解目標，1999年后各部門也不再負責其主管行業(yè)的削減目標，而把工作重點放到了提高能源效率上。這樣一來，政策目標就弱化了許多：與1990年相比，2000年國內(nèi)c02排放的削減目標要達rJ3％；2008年至2012年間所有溫室氣體排放的削減也要實現(xiàn)3％。另外，各種政策措施的目標也不盡明確。相比而言，能源、交通、農(nóng)業(yè)和個人家庭等的政策目標總體要好于工業(yè)行業(yè)或交叉行業(yè)。政策制定：削減溫

17、室氣體的政策制定環(huán)節(jié)問題不少。相關政策工具缺乏對不同行業(yè)的問題研究、事前評估以及成本分析等，許多政策措施沒有支持證據(jù)分析。與其他行業(yè)相比，工業(yè)和交通行業(yè)的政策分析質(zhì)量較差。政策實施：削減溫室氣體排放的政策措施實施滯后。例如就削減co爿放計劃來說，從1997年起該計劃的專項預算為425億歐元，lj200l幽年中才允諾了1973億歐元，而實際只撥付了2100萬歐元。政策實施效應：2000年c02排放與1990年相比削減3％的目標未能實現(xiàn)。相

18、反，還上升了8％。只有工業(yè)行業(yè)完成了預定目標。審計院認為，在2008年至2012年間能否完成削減目標尚無法確定。分項而言，只有工業(yè)和農(nóng)業(yè)行業(yè)可以完成。農(nóng)業(yè)和個人家庭方面有關政策實施效應的信息資料不夠，能源、交通和農(nóng)業(yè)行業(yè)提供的信息質(zhì)量還算不錯。審計結(jié)論：2001年9月，荷蘭公共衛(wèi)生與環(huán)境理事會發(fā)布了(200l環(huán)境報告》，指出2000年的co爿放比1990年增加了8％。這就是說，荷蘭沒有完成其削減3％的目標。審計院的審計表明，如果沿襲現(xiàn)行

19、政策，實現(xiàn)2008年至2012年間的排放目標也無法確定?，F(xiàn)行的政策缺乏一致性，政策制定環(huán)節(jié)存在缺陷。一些政策實施不具可行性，缺少懲罰措施，大型能源用戶可能會逃脫懲罰。負責政策協(xié)調(diào)的住鴦、自然規(guī)劃和環(huán)境部在為其他部門制定具體措施上工作不力。削減政策還會受到諸如經(jīng)濟增長、國際能源價格波動以及能源市場自由化等外部因素的影響。由此會造成工業(yè)發(fā)展的不確定性，并影響能源節(jié)約計劃的投資。審計院的第二個結(jié)論是，即便能夠?qū)崿F(xiàn)2008年至2012年【l=i

20、J國內(nèi)的削減目標也不能說這全部是所實施政策的作用。國內(nèi)政策措施的效應為全面削減的目標做了多少貢獻，尚沒有統(tǒng)計分析制度。審計建議：針對上述審計結(jié)果，鑒于20lO年能否完成削減目標尚不確定。當前政府一項重要的工作就是要詳細制定并落實包括協(xié)調(diào)及實施在內(nèi)的氣候變化的有關政策，分配任務職責；加強政策的一致性和連續(xù)性，停止新項目的審批，確保各項政策目標的歸口統(tǒng)一；重視政策支持和實施成效；充分考慮外部因素和其他有關政策的影響；努力改善各部門的政策制定

21、工作，尤其是事前評估和成本分析階段；制定制度以衡量國內(nèi)政策實施對溫室氣體排放的影響；賦予負責政策協(xié)調(diào)的政府部門更大的權(quán)力，實行適當收費，根據(jù)政策目標制定排放削減指南，并擴大到其他行業(yè)和部門。審計結(jié)果披露后，引起了社會各界廣泛關注，政府各部門十分重視，相繼采取了一些對應措施。從目前的進展情況來看，審計建議在很大程度上促進了荷蘭溫室氣體排放削減目標的實現(xiàn)，環(huán)境審計發(fā)揮了重要作用。我國的環(huán)境審計起步較晚，近年來雖然有很大發(fā)展，但目前關注的內(nèi)容

22、和開展的項目還大多集中在生態(tài)建設和污染治理的某些方面。目前我國的環(huán)境審計主要以對國務院所屬環(huán)保韶門、有關部門和地方政府管理的環(huán)保專項資金的財務審計為主，尚未對政府的環(huán)境政策和績效進行審計，在審計內(nèi)容、方法、成果體現(xiàn)等方面都與國際環(huán)境審計有所不同。因此，在堅持環(huán)境審計關注內(nèi)容與可持續(xù)發(fā)展密切相關這一基本前提的條件下，我國的環(huán)境審計應努力在績效審計領域進行探索，積極借鑒世界各國的成熟經(jīng)驗和做法，加強環(huán)境審計在國際上的交流和合作，實現(xiàn)環(huán)境審計

23、在國際社會的協(xié)調(diào)，加快發(fā)展我國的環(huán)境審計工作。萬方數(shù)據(jù)囹揮揮充分、可信以及相關政策的協(xié)調(diào)配合年中才允諾了1.973億歐元，而實際在內(nèi)的氣候變化的有關政策，分配任等。審計范圍涵蓋了士業(yè)、能源、交只撥付了21∞萬歐元。務職責加強政策的一致性和連續(xù)通、農(nóng)業(yè)及個人家庭等溫室氣體排放政策實施效應:2侃的年CO，排放性，停止新項目的審批，確保各項政政策涉及的主要社會、經(jīng)濟部門。審與1990年相比削減3%的目標未能實策目標的歸口統(tǒng)一重視政策支持和計院

24、研究分析了各個行業(yè)的政策措現(xiàn)。相反，還上升了8%0只有工業(yè)行實施成效充分考慮外部丙素和其他施，審核了執(zhí)行氣候變化政策所用的業(yè)完成了預定目標。審計院認為，在南關政策的影響努力改善各部門的一般財政工具，并檢查了荷蘭依據(jù)2∞2年至2012年間能否完成削減目政策制定工作，尤其是事前評估和成《京都議定書》的承諾制定的各項政標尚無法確定。分項而言，只有士業(yè)本分析階段:制定制度以衡量國內(nèi)政策等。審計涉及的部委包括住房、自和農(nóng)業(yè)行業(yè)可以完成。農(nóng)業(yè)和個人

25、家策實施對溫室氣休排放的影響賦予然規(guī)劃和環(huán)境部，經(jīng)濟事務部，交通、庭方面有關政策實施效應的信息資負責政策協(xié)調(diào)的政府部門更大的權(quán)公共工程和水利管理部，農(nóng)業(yè)、自然料不夠，能源、交通和農(nóng)業(yè)行業(yè)提供力，實行適當收費，根據(jù)政策目標制環(huán)境管理和漁業(yè)部以及財政部。的信息質(zhì)量還算不錯。定排放削減指南，并擴大到其他行業(yè)審計院的審計結(jié)果分為以F幾審計結(jié)論:2∞l年9月，荷苦公共和部門。個方面:衛(wèi)生與環(huán)境理事會發(fā)布了?！辧環(huán)境審計結(jié)果披露后，引起了社會政策目

26、標:削減溫室氣休排放報告，指出丑劇年的CO，f!F放比1990各界廣泛關注，政府各部門十分重問題的政治意義越大，其政策目標反年增加了8%。這就是說，荷蘭沒有完視，相繼采取了些對應措施。從目而越不清晰。自1995年起就沒有確定成其削減3%的目標。審計院的審計前的進展情況來看，審計建議在很大具休的行業(yè)分解目標，1999年后各部表明，如果沿襲現(xiàn)行政策，實現(xiàn)2(刷程度上促進了荷吐溫室氣體排放削門也不再負責其主管行業(yè)的削減目年至2012年間的排放

27、目標也無法確減目標的實現(xiàn)，環(huán)境審計發(fā)揮了重要標，而把士作重點放到了提高能源效定?，F(xiàn)行的政策缺乏一致性，政策制作用。率上。這樣→來，政策目標就弱化了定環(huán)節(jié)存在缺陷。一些政策實施不具我國的環(huán)境審計起步較晚，近許多:與1990年相比，2000年國內(nèi)CO，可行性，缺少懲罰措施，大型能源用年來雖然有很大發(fā)展，但目前關注的排放的削減目標要達到3%2∞8年戶可能會逃脫懲罰。負責政策協(xié)調(diào)的內(nèi)容和開展的項目還大多集中在生至2012年間所有溫室氣體排放的削

28、住房、自然規(guī)則和環(huán)境部在為其他部態(tài)建設和污染治理的某些方面。目前減也要實現(xiàn)3%。門制定具體措施上工作不力。我國的環(huán)境審計主要以對國務院所另外，各種政策措施的目標也削減政策還會受到諸如經(jīng)濟增屬環(huán)保部門、有關部門和地方政府管不盡明確。相比而言，能源、交通、農(nóng)長、國際能源價格波動以及能源市場翠的環(huán)保專項資金的財務審計為主，業(yè)和個人家庭等的政策目標總體要自由化等外部因素的影響。由此會造尚未對政府的環(huán)境政策和績效進行好于工業(yè)行業(yè)或交叉行業(yè)。成工業(yè)

29、發(fā)展的不確定性，并影響能源審計，在審計內(nèi)容、方法、成果體現(xiàn)等政策制定:削減溫寶氣體的政節(jié)約計劃的投資。方面都與國際環(huán)境審計有所不同。因策制定環(huán)節(jié)問題不少。相關政策工具審計院的第二個結(jié)論是，即使此，在堅持環(huán)境審計關注內(nèi)容與可持缺乏對不同行業(yè)的問題研究、事前評能夠?qū)崿F(xiàn)2∞8年至2012年I，J國內(nèi)的續(xù)發(fā)展密切相關這→基本前提的條估以及成本分析等，許多政策措施沒削減目標，也不能說這全部是所實施件下，我國的環(huán)境審計應努力在績效有支持證據(jù)分析。與

30、其他行業(yè)相比，政策的作用。國內(nèi)政策措施的效應為審計領域進行探索，積極借鑒世界各士業(yè)和交通行業(yè)的政策分析質(zhì)量較全面削減的目標做了多少貢獻，尚沒國的成熟經(jīng)驗和做法，加強環(huán)境審計差。有統(tǒng)計分析制度。在國際上的交流和合作，實現(xiàn)環(huán)境審J政策實施:削減溫室氣休排放審計建議:針對上述審計結(jié)果，計在國際社會的協(xié)調(diào)，加快發(fā)展我國的政策措施實施滯后。例如就削減鑒于2010年能否完成削減目標尚不的環(huán)境審計工作。CO，f!F放計劃來說，從1997年起該計確定。