我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管工具之新探_以信息監(jiān)管工具為分析視角_戚建剛

1、新視野基金項目：教育部人文社會科學(xué)研究資助項目（１１ＹＪＣ８２００９２）；教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”資助項目（ＮＣＥＴ—１１—０７４５）我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管工具之新探———以信息監(jiān)管工具為分析視角戚建剛（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師湖北武漢４３００７３）摘要：食品安全風(fēng)險最佳監(jiān)管工具之選擇需要以科學(xué)的監(jiān)管目標(biāo)———糾正食品安全風(fēng)險的市場失靈、實現(xiàn)風(fēng)險水平的社會最佳程度———的設(shè)計作為邏輯起點。目前，我國之所以頻頻出現(xiàn)食品

2、安全問題的主要原因就在于通過市場來消解食品安全風(fēng)險的機制處于失靈狀態(tài)、食品安全風(fēng)險制造者有效防御食品安全風(fēng)險措施的信息系統(tǒng)赤字以及食品安全風(fēng)險承受者對食品安全風(fēng)險的信息系統(tǒng)赤字。在糾正上述兩種信息系統(tǒng)赤字方面，溫和自由式監(jiān)管工具和溫和家長制式監(jiān)管工具更具優(yōu)勢。為實現(xiàn)食品安全風(fēng)險最佳監(jiān)管工具的法制化，應(yīng)通過行政法制的創(chuàng)新，建立以核心制度為主體的信息監(jiān)管工具法律制度框架。關(guān)鍵詞：食品安全風(fēng)險信息監(jiān)管工具信息系統(tǒng)赤字行政法自２１世紀(jì)初期以來，

3、我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管經(jīng)歷了從開始受到世人關(guān)注到飽受批評和質(zhì)疑、從不斷實施各種類型的改革到再次面臨合法性危機的簡短歷史過程。從中，我們不難發(fā)現(xiàn)，對于食品安全風(fēng)險，監(jiān)管總是在消極不作為與以命令控制為特征的運動式執(zhí)法之間徘徊。①食品安全風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)（以下簡稱風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)）尚未充分意識到作為第一道防線的監(jiān)管工具———信息監(jiān)管工具———的重要作用，致使其監(jiān)管活動陷入以巨大的社會財富被無畏浪費為特征的合法性危機之中?，F(xiàn)代行政法的核心使命，始終是通過

4、權(quán)利和義務(wù)機制來為行政活動提供一種合法性評價和理解框架，②這一點同樣適用于我國行政機關(guān)監(jiān)管食品安全風(fēng)險的活動。以下筆者試圖從行政法角度，通過對食品安全風(fēng)險監(jiān)管工具的創(chuàng)新即以信息為基礎(chǔ)的監(jiān)管，來探討監(jiān)管食品安全風(fēng)險的第三條道路———介于自由市場途徑與命令控制式途徑之間的新方法，實現(xiàn)完善我國風(fēng)險監(jiān)管法律制度的目標(biāo)。需要特別指出的是，筆者的論證思路將遵循美國著名行政法學(xué)者斯蒂芬布雷耶教授為任何一項監(jiān)管改革所設(shè)定的一條簡明的路徑：確定監(jiān)管目標(biāo)→

5、考察實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的代替性工具→選擇實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的最佳工具。③一、食品安全風(fēng)險監(jiān)管目標(biāo)之新界定：反思與重構(gòu)（一）現(xiàn)行食品安全風(fēng)險監(jiān)管目標(biāo)之反思目標(biāo)是設(shè)計一項監(jiān)管制度的前提，是設(shè)計者賦予該項制度所欲實現(xiàn)之價值狀態(tài)。科學(xué)界定我國食品安全風(fēng)險的監(jiān)管目標(biāo)，既是診斷當(dāng)前食品安全風(fēng)險監(jiān)管問題癥結(jié)的基礎(chǔ)，也是理性選擇食品安全風(fēng)險監(jiān)管工具的邏輯起點。對于我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管的目標(biāo)，學(xué)界通常認(rèn)為其體現(xiàn)為《中華人民共和國食品安全３DOI:10.16390ki

6、.issn16720393.2012.05.001率的資源配置。基于上述三項原則，筆者認(rèn)為，食品安全風(fēng)險監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是糾正食品安全風(fēng)險的市場失靈、實現(xiàn)食品安全風(fēng)險水平的社會最佳程度。而所謂食品安全風(fēng)險市場失靈，就是風(fēng)險制造者自行采取的各類減少食品安全風(fēng)險的措施未能達(dá)到邊際成本等于邊際收益的狀態(tài)，因而是無效率的。而風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的功能就是要糾正這種無效率的行為。換言之，食品安全風(fēng)險監(jiān)管的目標(biāo)，就是風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)通過各種監(jiān)管工具確保風(fēng)險制造者

7、所采取的減少食品安全風(fēng)險的措施能夠達(dá)到邊際收益等于邊際成本的最佳狀態(tài)，確保食品安全風(fēng)險的邊際成本和邊際效益的變化是等量的，從而實現(xiàn)社會福利最大化。這一目標(biāo)其實遵循了食品安全風(fēng)險監(jiān)管的經(jīng)濟學(xué)原理。雖然有學(xué)者可能認(rèn)為食品安全風(fēng)險監(jiān)管的一些成本和收益是無形的，難以轉(zhuǎn)化為金錢數(shù)量，最顯著的就是社會公眾的生命和健康，⑨但經(jīng)驗顯示風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)經(jīng)常下意識地考慮監(jiān)管措施的成本和收益。因而，這一目標(biāo)盡管略顯冷酷卻較為現(xiàn)實，而且越來越體現(xiàn)出自身強大的解釋力

8、。⑩以這一目標(biāo)為指引，我們很快就能找到我國目前食品安全風(fēng)險監(jiān)管問題的癥結(jié)所在。二、食品安全風(fēng)險監(jiān)管問題之癥結(jié)：信息系統(tǒng)赤字從近年來我國食品安全危機事件的慘烈現(xiàn)狀以及廣大消費者頻繁到境外購買食品的行為中，我們不難發(fā)現(xiàn)，我們的食品安全風(fēng)險監(jiān)管出現(xiàn)了問題。也就是說，風(fēng)險制造者沒能采取有效的食品安全風(fēng)險防御措施，他們生產(chǎn)或制造的食品具有高度風(fēng)險，不僅遠(yuǎn)未達(dá)到社會福利最優(yōu)化水平，而且還嚴(yán)重侵害了風(fēng)險承受者的生命、健康和財產(chǎn)權(quán)益。由此可見，目前通過

9、市場來自行消解食品安全風(fēng)險的機制處于一種失靈狀態(tài)。根據(jù)政府監(jiān)管的一般原理，當(dāng)通過市場機制來消解食品安全風(fēng)險處于失靈狀態(tài)時，監(jiān)管機關(guān)的干預(yù)就具有正當(dāng)理由。然而，福利經(jīng)濟學(xué)研究表明，市場失靈并不是鐵板一塊，技術(shù)性外部性、生產(chǎn)者與消費者之間的信息不對稱、公共物品、人為因素及自然壟斷等都屬于市場失靈的形態(tài)，瑏瑡并且不同類型的市場失靈需要不同的監(jiān)管工具。由此，籠統(tǒng)地認(rèn)為只要存在市場失靈就需要政府監(jiān)管，會導(dǎo)致監(jiān)管錯位問題。我們需要認(rèn)真解剖當(dāng)前食品

10、安全風(fēng)險監(jiān)管問題的“罪魁禍?zhǔn)住?。對于這個“罪魁禍?zhǔn)住保簧賹W(xué)者已經(jīng)作過研究。例如，有學(xué)者認(rèn)為是“鏈?zhǔn)截?zé)任機制下的責(zé)任主體缺失以及監(jiān)管力度缺失”，瑏瑢也有學(xué)者將矛頭指向“部門分割、缺乏協(xié)調(diào)”瑏瑣的監(jiān)管組織體系，還有學(xué)者認(rèn)為是食品安全監(jiān)管的“法律制度不健全及執(zhí)行力度不夠”。瑏瑤筆者認(rèn)為，雖然這些學(xué)者的觀點或多或少觸及了當(dāng)前我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管問題產(chǎn)生的主要原因，但都未能從理論上作出較為深入和全面的分析，對于風(fēng)險監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)管動因及著力

11、點不能作出較為理性的回答。筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國風(fēng)險制造者之所以不能采取食品安全風(fēng)險的有效防御措施，致使出現(xiàn)市場嚴(yán)重失靈的癥結(jié)或“罪魁禍?zhǔn)住笔且驗樾畔⑾到y(tǒng)赤字，即風(fēng)險制造者對有效防御食品安全風(fēng)險各類措施的信息系統(tǒng)赤字（以下簡稱風(fēng)險制造者信息系統(tǒng)赤字）以及風(fēng)險承受者對食品安全風(fēng)險的信息系統(tǒng)赤字（以下簡稱風(fēng)險承受者信息系統(tǒng)赤字）。一方面，由于風(fēng)險承受者對食品安全風(fēng)險信息處于系統(tǒng)赤字狀態(tài)，致使他們不僅在購買食品之前，無法有效運用價格機制來選擇風(fēng)險

12、小的食品，而且在發(fā)現(xiàn)低劣的食品之后，他們也無法或難以運用民事侵權(quán)責(zé)任機制來追究風(fēng)險制造者的賠償責(zé)任；另一方面，即使風(fēng)險制造者想成為食品市場中的高質(zhì)量、低風(fēng)險的食品生產(chǎn)者，他們也會面臨另一重困難，即他們自身對有效的食品安全風(fēng)險防御措施信息存在系統(tǒng)赤字。（一）風(fēng)險制造者信息系統(tǒng)赤字產(chǎn)生這種類型的信息系統(tǒng)赤字的原因包括兩個方面：（１）有效的食品安全風(fēng)險防御措施信息是一種公共物品，即研發(fā)并執(zhí)行該信息的某一食品生產(chǎn)企業(yè)不能排他性地享有該信息所帶來

13、的全部收益，生產(chǎn)該類食品的其他企業(yè)能夠在不降低該信息價值的情況下而使用該信息并從中收益，從而削弱研發(fā)該信息的食品生產(chǎn)企業(yè)的競爭力，除非研發(fā)并執(zhí)行該信息的食品生產(chǎn)企業(yè)能夠采取嚴(yán)格保密手段。然而，這不僅需要花費高額成本，而且也無助于社會整體福利的改善，因為同類企業(yè)還要投入大量資源進行研發(fā)并執(zhí)行從而導(dǎo)致資源浪費。因此，如果政府不積極干預(yù)，那么風(fēng)險制造者通常沒有積極性來提供能夠充分滿足社會所５我國食品安全風(fēng)險監(jiān)管工具之新探———以信息監(jiān)管工具為