淺析工商行政指導的實踐與探索

1、淺析工商行政指導的實踐與探索蔣軼群近年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展形勢日趨復雜，新的形勢對工商部門服務科學發(fā)展提出了新的課題和挑戰(zhàn)。深化行政指導工作，是工商部門應對挑戰(zhàn)，貫徹科學發(fā)展觀，落實建設服務型政府要求，實現(xiàn)監(jiān)管與發(fā)展、監(jiān)管與服務、監(jiān)管與維權、監(jiān)管與執(zhí)法相統(tǒng)一的重要途徑。一、行政指導的起源與發(fā)展背景行政指導這一新型的行政行為，是伴隨現(xiàn)代政治和市場經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的重要的政治與行政現(xiàn)象，是指行政機關為謀求當事人作出或不作出一定行為以實現(xiàn)一定行政

2、目的而在其職責范圍內(nèi)實施的指導、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導行為具有非強制性、示范引導性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇接受性等特征，它既不同于設立規(guī)范的行政立法行為，也不同于具有強制力的行政執(zhí)法行為，又區(qū)別于直接產(chǎn)生法律效果的行政契約行為，它與這些行為共同構成行政機關的行為方式體系，相輔相成、各有所長地調(diào)整社會生活，從而更有效地實現(xiàn)行政目標。20世紀中葉以來，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟實踐和理論的不斷發(fā)展和政府

3、角色的逐步演化，出現(xiàn)了對行政管理理念發(fā)展和方法創(chuàng)新的巨大社會需求。由于行政指導在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的行政實務中日益顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應性，因此，不僅日本首先于“二戰(zhàn)”后在行政管理過程中日益廣泛地采用行政指導行為方式，而且其他許多重要市場經(jīng)濟國家（如美國）對行政指導的態(tài)度也陸續(xù)發(fā)生了由否定到曖昧到肯定到注重采用的變化過程。可以說，行政指導作為對傳統(tǒng)依法行政的一種必要補充和一種靈活有效的行政活動方式，日益廣泛地運用于許多國家的經(jīng)濟與社會

4、管理過程中，起著補充和替代、輔導和促進、協(xié)調(diào)和疏通、預防和抑制等積極作用，顯現(xiàn)出特殊的功效性和適應性，并成為行政管理過程中廣泛運用的一種非權力強制性的行政方式方法。我國行政指導的實質(zhì)，可謂是一種發(fā)展型的行政指導制度。行政指導在我國的出現(xiàn)和實踐，呈現(xiàn)出明顯的發(fā)展導向。有別于最早產(chǎn)生行政指導的日本，我國的行政指導更多地體現(xiàn)了為推動發(fā)展而對國家權力的自制和退縮。工商部門因市場經(jīng)濟的發(fā)展而發(fā)展，市場經(jīng)濟的發(fā)展需要就是工商部門改革的指向標。近年來

5、，隨著市場經(jīng)發(fā)育程度的提高和政府治理模式的改進，工商部門的職能也進行了相應的調(diào)整，并克服了廣為詬病的“重監(jiān)管、輕服務”甚至的“重收費、輕監(jiān)管”問題，高舉服務旗幟，在堅持“四個統(tǒng)一”，推進“四化建設”，改革行政審批制度以降低企業(yè)準入門檻和成本、構建企業(yè)誠信體系以實現(xiàn)企業(yè)分類監(jiān)管、實施品牌戰(zhàn)略以促進企業(yè)核心競爭力提升、開展食品安全工程以維護消費者權益等方面做了大量工作，以適應和滿足市場的需求和地方政府發(fā)展經(jīng)濟的需要，以期在履行監(jiān)管與服務兩項

6、基本職能中尋找統(tǒng)一和平衡點。發(fā)展型行政指導的本質(zhì)要求，與工商行政管理工作改革的根本目的是一致的，是建設服務型工商的重要切入點，在過去“科學監(jiān)管”、“依法監(jiān)管”的基礎上，進而構建“和諧監(jiān)管”模式，使工商部門和企業(yè)的關系由單一、單向、強制，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻印⒒?、柔性。二、行政指導工作開展的現(xiàn)狀近幾年來，各級工商機關已越來越多地使用行政指導方式。工商行政指導是主動性、服務性、非強制性行政行為，其方式具有便捷、靈活、多樣的特點，可采取說服、教育、示

7、范、勸告、建議、協(xié)商、調(diào)解、鼓勵、政策指導等多種多樣的非強制性手段和方法適時進行。在分局的行政指導實踐中，其主要內(nèi)容大致包括以下幾個方面：1、推行工商登記事務助導制：依托工商行政管理機關的行政許可職能，發(fā)布市場主體信息，實行溫馨提示、分類輔導和逐項引導，幫助行政相對人了解工商行政許可相關規(guī)則，正確辦理工商行政許可事務，依法有序進入或退出市場。在2009年經(jīng)濟危機大背景下，眾多行業(yè)和領域陷入低迷，而中國的汽車銷售市場卻呈現(xiàn)出一派購銷兩旺的

8、景象，在這種情況下，受利益的驅(qū)動，在汽車銷售服務領域出現(xiàn)了一些違法經(jīng)營行為，“潛規(guī)則”盛行，極大地損害了消費者的合法權益。分局對轄區(qū)內(nèi)杭州東星行汽車維修有限公司、杭州申通汽車銷售服務有限公司等10家汽車銷售服務企業(yè)開展了形式多樣的格式合同專項檢查。在檢查中，我們發(fā)現(xiàn)很多進口汽車銷售總代理的法律意識，尤其是遵守中國的法律法規(guī)意識還不強，通過對格式相關條款的逐條審查，我們發(fā)現(xiàn)汽車銷售合同普遍存在不規(guī)范情況，比如車商減輕自身責任或加重消費者義

9、務，限制消費者選擇權，限制消費者的使用權等。而格式合同的制定者都是由汽車銷售企業(yè)的上一級企業(yè)（或總部）所制定，由于總部對其品牌實行全國統(tǒng)一合同格式，作為被授權的汽車分銷商只能遵照執(zhí)行，因此對于汽車銷售合同的規(guī)范整治，要從源頭抓起，從上而下地進行指導和規(guī)范，才能達到規(guī)范汽車銷售市場秩序，保護消費者合法權益的目的。針對這些現(xiàn)象，分局先向這些企業(yè)宣傳了《合同法》的有關規(guī)定，對存在上述問題的汽車銷售企業(yè)及時作出了行政建議，一是要求他們及時改正不

10、合理格式條款。二是要求他們將修改后的合同及時去相應的合同管理部門備案。四、關于工商行政指導工作的思考與探索行政指導工作涉及工商工作的方方面面，經(jīng)過長期的實踐和探索，我們認為工商行政指導工作應側重于從與企業(yè)需求最為密切的企業(yè)市場準入、維權發(fā)展、監(jiān)管執(zhí)法這三方面切入，在既有工作基礎上，通過行政指導，加強事前引導、事中規(guī)范、事后鞏固，把工商部門服務發(fā)展的這一重要職能提升到更高層次。1、把握市場準入環(huán)節(jié)，完善登記事務助導機制市場主體的發(fā)展，是經(jīng)

11、濟發(fā)展的基礎。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得舉世矚目的成就，但縱觀中國發(fā)展的大格局，我國將長期處于社會主義初級階段。在現(xiàn)階段，我們?nèi)悦鎸κ袌鲋黧w發(fā)展不足或不成熟的狀況，大量經(jīng)驗欠缺、能力不足或缺乏能力的大學生、居民、農(nóng)民和返鄉(xiāng)民工進入市場創(chuàng)業(yè)，這些市場經(jīng)濟經(jīng)驗不足、弱小的市場主體，迫切需要予以指導服務、扶持幫助。工商部門應加強在行政許可、行政執(zhí)法中，指導市場主體的準入行為。這樣的行政指導不僅可降低監(jiān)管部門的行政成本，更重要的是降低社會成

12、本。比如，杭州市下城區(qū)美達小額貸款有限公司是實施《浙江省小額貸款公司試點登記管理暫行辦法》以來下城區(qū)成立的首家小額貸款公司。由于小額貸款公司準入門檻高，審批程序復雜，申請材料繁瑣，為此分局企業(yè)登記注冊監(jiān)管科采取行政指導方式，開通綠色通道，通過上門服務，提前介入，專人指導，全程跟蹤，嚴格把關，快速發(fā)照等方式，幫助企業(yè)解決了在登記注冊中的不少問題，使企業(yè)少走了彎路，第一時間完成了工商登記注冊。2、重視維權發(fā)展環(huán)節(jié)，完善維權興企引導機制企業(yè)是

13、“經(jīng)濟細胞”，經(jīng)濟發(fā)展好不好，關鍵在企業(yè)的發(fā)展。通過行政指導讓更多企業(yè)存續(xù)、發(fā)展和壯大，是行政指導的終極目標之一，是工商行政指導的一個重要功能。在推行行政指導的過程中，要強調(diào)以服務對象為本，以市場主體的需求為導向，以工商部門的職能為基礎，遵循市場主體的培育、壯大的客觀發(fā)展規(guī)律，加強企業(yè)行為的引導，如商標注冊、合同管理、品牌推廣等。這樣的行政指導不僅使行政指導成為企業(yè)征信、授信的可行途徑，而且對提高企業(yè)自律也是很好的促進。“JNBY”是杭

14、州江南布衣服飾有限公司的注冊商標，為了進入臺灣，滿足消費者的需要，于2003年在向臺灣申請商標注冊時，發(fā)現(xiàn)“JNBY”商標在“服、洋裝、休閑服、披肩、女裝、棉襖、女鞋、圍巾、帽子、服飾用手套、腰帶、圍裙?！鄙唐讽椖勘慌_灣斑綺國際開發(fā)有限公司（英文名稱：PANCHCO.LTD.）搶注，只能申請注冊“鞋釘、襪子、綁腿、尿布、圍兜”商品項目。沒有商標，進入臺灣的市場只能隔岸相望。我分局立即幫助聯(lián)系和溝通境內(nèi)外的商標代理機構進行分析策劃，最后由