中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施治理與供給制度創(chuàng)新研究——基于嵌套性規(guī)則體系視角的分析.pdf

1、基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“先行資本”。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展及農(nóng)民生產(chǎn)和生活提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的各種要素總和，是拉動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善農(nóng)民生活環(huán)境的重要支撐。在長(zhǎng)期的工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)二元體制的條件下，與城市基礎(chǔ)設(shè)施由政府供給模式不同，中國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施基本上由農(nóng)民自我供給，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的需要，成為農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。
　　從歷史的視角來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村基

2、礎(chǔ)設(shè)施供給績(jī)效變動(dòng)幅度較大。有些設(shè)施的供給規(guī)模幾經(jīng)變遷，比如灌溉設(shè)施;有些設(shè)施的供給規(guī)模則一直在緩慢地攀升，比如農(nóng)村電力、電信和能源等設(shè)施;而其他設(shè)施則處于建設(shè)和毀損并存的態(tài)勢(shì)，比如農(nóng)村公路和飲用水設(shè)施?？傊?，自農(nóng)村實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制改革和新時(shí)期的稅費(fèi)改革以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的農(nóng)民的需求。本文認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，首先需要從解決基礎(chǔ)設(shè)施的供需差距入手。
　　傳統(tǒng)的“公共物品”供給理論認(rèn)為，中央政

3、府供給全國(guó)性的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府供給地方性的基礎(chǔ)設(shè)施，相應(yīng)地，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施由基層政府供給。但是，鑒于農(nóng)村物理布局的特殊性、農(nóng)村與城市之間的分割體制以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施不同程度的排他性和商品性，“公共物品”供給理論不宜完全套用到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給領(lǐng)域，國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)也證明了由基層政府和農(nóng)民自我供給基礎(chǔ)設(shè)施面臨的低績(jī)效問(wèn)題，因此，要解決當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給不足問(wèn)題，提出有效的供給理論依據(jù)，需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的研究。
　　理論上講，在一定的經(jīng)濟(jì)和

4、技術(shù)條件下，充足、持續(xù)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給是一個(gè)制度問(wèn)題。持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施不僅取決于前期的設(shè)計(jì)、融資和建設(shè)，后期的維護(hù)、保養(yǎng)和使用更為重要，而這些環(huán)節(jié)都需要“人”參與才能完成，因此激勵(lì)參與者行動(dòng)的態(tài)度和行為的制度優(yōu)劣直接決定了基礎(chǔ)設(shè)施各環(huán)節(jié)的績(jī)效。在借鑒國(guó)際和中國(guó)歷史上農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給涉及一系列的體制、制度和規(guī)則，本文提出了“嵌套性”供給制度分析框架。
　　嵌套性供給制度將激勵(lì)和制約參與人或組織的

5、制度分為三個(gè)層次:由最高層決策者制定的憲法秩序，是規(guī)則的規(guī)則、不易變動(dòng)、限定下一個(gè)層級(jí)決策者的行動(dòng)范圍，決定基礎(chǔ)設(shè)施的間接供給績(jī)效;在憲法秩序的限定集合內(nèi)，由基礎(chǔ)設(shè)施直接供給主體（包括政府、企業(yè)、農(nóng)民組織、農(nóng)民個(gè)人和其他團(tuán)體）制定治理結(jié)構(gòu)，包括決策制度、管理制度、監(jiān)督制度和籌資制度等，這個(gè)層級(jí)的制度不僅制約和激勵(lì)本層級(jí)的決策者，而且也間接制定下一層制度，即操作規(guī)則;操作規(guī)則主要是針對(duì)作為基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)者的農(nóng)民或農(nóng)戶(hù)制定的運(yùn)營(yíng)、生產(chǎn)或養(yǎng)護(hù)、

6、定價(jià)等規(guī)則。不同的憲法秩序決定了不同的治理結(jié)構(gòu)和操作規(guī)則，相同的憲法秩序也能產(chǎn)生不同的治理結(jié)構(gòu)和操作規(guī)則，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度存在多樣性。
　　既然農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度有效與否取決于嵌套性制度體系對(duì)這些參與組織或個(gè)人的激勵(lì)程度，那么在現(xiàn)有的憲法秩序所限定的行動(dòng)集合內(nèi)，治理結(jié)構(gòu)的交易成本決定了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給程度，制度對(duì)參與組織或個(gè)人的激勵(lì)程度越強(qiáng)、它們的參與積極性越高、組織之間或組織內(nèi)部的交易成本越低、供給制度越有效;反之亦

7、然。本文主要總結(jié)國(guó)際和中國(guó)歷史上有效的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的構(gòu)成要素，來(lái)分析當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度的低效/無(wú)效癥狀，通過(guò)對(duì)比，找出當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施供給制度問(wèn)題的成因，繼而提出有效制度設(shè)計(jì)。
　　本文共分為三個(gè)部分:
　　第一章為基礎(chǔ)理論部分，主要闡釋農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的涵義、屬性和供給過(guò)程，分析治理結(jié)構(gòu)、交易成本與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模之間的關(guān)聯(lián)問(wèn)題，介紹了嵌套性規(guī)則體系的產(chǎn)生、演進(jìn)脈絡(luò)以及應(yīng)用的領(lǐng)域，最后提出中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施

8、供給制度的嵌套性分析架構(gòu)。
　　第二章至第五章是實(shí)證分析部分，根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的排他性和商品性?xún)蓚€(gè)維度，本文將其分為資源型、純公共品型、收費(fèi)型和半收費(fèi)型四類(lèi)，這四章相繼探討四類(lèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給制度。每章寫(xiě)作程序類(lèi)似，先后指出了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在國(guó)際上的有效供給制度經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)歷史上的供給制度演進(jìn)過(guò)程，剖析了中國(guó)供給制度現(xiàn)狀與問(wèn)題，提出制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)。對(duì)于灌溉設(shè)施，應(yīng)該構(gòu)建“以WUA為主、水利機(jī)構(gòu)為輔和各級(jí)政府支持”的聯(lián)合供給制度;對(duì)于農(nóng)

9、村公路，縣鄉(xiāng)公路構(gòu)建省政府主導(dǎo)的供給制度，村級(jí)公路構(gòu)建政府支持下的農(nóng)民自我供給制度;對(duì)于農(nóng)電設(shè)施，大電網(wǎng)延伸型的構(gòu)建農(nóng)電供給企業(yè)和地方政府聯(lián)合供給制度，非大電網(wǎng)延伸型的構(gòu)建農(nóng)電企業(yè)、縣級(jí)政府和市場(chǎng)選擇性參與的多樣化供給制度;對(duì)于飲用水設(shè)施，則構(gòu)建政府與農(nóng)民WASH合作社聯(lián)合供給、政府主導(dǎo)投資和WASH自我運(yùn)營(yíng)和管理的供給制度。
　　第六章是結(jié)論，總結(jié)了中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)獨(dú)立性地位和對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題的作用，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施有