重慶農村土地交易所地票交易風險及防范研究.pdf

1、重慶是一個集大城市、大農村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體的直轄市。自1997年直轄以來，重慶各項經濟指標獲得了巨大的提高，但重慶城鄉(xiāng)二元結構矛盾仍然突出，城鄉(xiāng)收入差距仍然較大，同時經濟發(fā)展帶來的城市空間的擴張，對地區(qū)農村資源造成了巨大的壓力。2007年經國家批準，重慶市正式成為國家統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。統籌城鄉(xiāng)綜合配套改革內容之一就是建立統籌城鄉(xiāng)的土地利用制度。針對重慶城鄉(xiāng)土地利用出現的問題，如何充分利用農村閑置的土地資源，成為

2、改革的一個關注點。2008年國土資源部支持重慶探索集中使用土地整理專項資金，推動土地整理，試驗城鄉(xiāng)建設用地流轉，建立城鄉(xiāng)土地交易市場。同年重慶市農村土地交易所掛牌成立，標志著地票交易制度正式啟動。作為土地管理制度方面的一個創(chuàng)新，地票交易制度創(chuàng)新了土地利用機制，開辟了以城帶鄉(xiāng)、以工促農的新途徑，但同任何一項制度創(chuàng)新一樣，在實踐中也面臨了一些問題和風險，這必將影響地票交易制度的正常運行和發(fā)展。正是基于此，本論文開展了對地票交易制度的風險及防

3、范研究。西方發(fā)達國家在實現工業(yè)化、城市化過程中也面臨著如何有效地保護耕地、公共空間、具有歷史和文化價值的地區(qū)以及具有特別經濟價值的自然景觀等的問題。國外研究主要從土地展權角度來解決上述問題，研究的側重點主要從土地發(fā)展權的理論意義、土地所有者權利、市場結構和運行的角度對土地發(fā)展權進行了研究。西方發(fā)達國家所廣泛采用的土地發(fā)展權轉移制度對地票交易制度的產生提供了一些借鑒，但兩者也存在很大不同。國內對地票交易制度的研究研究主要從地票交易制度運行

4、的風險、積極意義和困境進行了分析。對地票交易制度本身的風險防范研究尚處于起步階段。本論文以現行的地票交易制度風險為研究對象，采用地票交易制度運行診斷至地票交易制度風險識別至地票交易制度風險評估至地票交易制度風險應對策略至地票交易制度風險防范體系構建的設計思路。對地票交易制度這個新生制度本身潛在的風險，而不是制度實際運行或操作中因受人們行為影響而導致的風險進行分析研究，揭示了風險來源和發(fā)生的機理、影響機制，評估了風險的大小及重要程度，探索

5、了規(guī)避風險的路徑和方法，設計了風險防范體系并提出了政策建議。論文的研究成果將為完善地票交易制度提供更為有利的決策依據，對重慶市及全國統籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革提供重要的理論和現實意義。
　　 1.評價了地票交易制度的總體運行成效及不足
　　 地票交易制度自運行以來，取得了明顯的社會、經濟、生態(tài)效益。一是創(chuàng)新了農村集體建設用地與城鎮(zhèn)建設用地置換模式，建立城鄉(xiāng)統一的土地要素市場;二是顯化了農村土地價值，為農民增加了148億元的

6、財產性收入，并優(yōu)化了農村土地空間布局;三是以“先補后占”替代“先征后補”的建設占用耕地的占補平衡模式，補充耕地7.66萬畝，有利于重慶市堅守3256萬畝的耕地保有量、實現耕地占補平衡?？傮w來說，該項制度的運行對重慶市統籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了巨大的推動作用，做出了顯著的貢獻。盡管地票交易制度取得了一定的成效，但同任何一項制度創(chuàng)新一樣，在運行過程仍存在一定的不足，需要在改革實踐中逐步完善。一是地票制度前期探索中缺乏一些上位法的依據;二是價格形成機

7、制的理論依據有待探索;三是收益機制仍需進一步完善。地票交易制度運行中存在的不足暴露了地票交易制度仍存在一定的風險，一定程度上影響地票交易制度的正常運行和發(fā)展，應探清地票交易制度面臨的風險，并建立地票交易制度風險防范控制體系。
　　 2.定性識別了地票交易制度風險
　　 從風險識別涵義、內容和原則出發(fā)，運用頭腦風暴法、德爾菲法以及針對地票交易制度的特點提出的DSP制度風險研究技術體系，定性識別了地票交易制度的風險。三種方法

8、對影響地票交易制度運行可能產生的風險問題是一致的，即對耕地保護風險、對國家宏觀調控的風險、對房地產市場的風險、對欠發(fā)達地區(qū)用地保障的風險和對農民權益保護的風險。三種方法在深度和廣度識別風險點上有區(qū)別。頭腦風暴法以專家對地票交易制度風險的主觀分析為依據，進行預測和分析。不易將不容易覺察的風險源和風險事件識別出來。德爾菲法雖然能夠識別出不易覺察的風險，但由于專家的時間緊張，存在風險點識別結果不太深入的現象。創(chuàng)新性地對DSP制度風險研究技術體

9、系的應用可對制度風險進行了一個全方位、系統性的分析。對三種方法識別的風險點進行篩選之后得出16個風險點，包括對耕地占補平衡的影響、對耕地問題動態(tài)平衡的影響、對國家土地管理的影響、對國家新增建設用地量的影響、對城鄉(xiāng)建設用地空間管制的影響、對城市土地供給的影響、可能出現房地產市場壟斷行為、可能造成建設用地成本增加推高房價、可能造成房地產市場供應量增加從而影響市場、未充分考慮農村自身發(fā)展需求、對產生地自身發(fā)展造成消極影響、不利于小城鎮(zhèn)用地保障

10、、農民的復墾主體地位有待提升、農村宅基地社會保障功能需進一步考慮、地票落地區(qū)農民權益未得到充分保障和地票落地區(qū)征地補償的合理性值得斟酌。在定性識別地票交易制度風險結果的基礎上，對各風險點進行一一分析研究。
　　 3.定量評估了地票交易制度風險
　　 采用層次分析法、模糊分析法、綜合評價法等方法對地票制度風險進行定量評估。根據風險評估結果，地票交易制度系統綜合風險值為0.38，與風險等級對照表相對照，風險影響程度較低，其風

11、險尚處于可控狀態(tài)。按照風險發(fā)生的可能性進行排序，5方面風險可依次排序為:對農民權益保護的風險、對耕地保護的風險、對國家宏觀調控的風險、對房地產市場的風險、對欠發(fā)達地區(qū)用地保障的風險，其風險值分別為0.171、0.0827、0.0633、0.036、0.0226。16個風險點中按嚴重程度排名前5位的是:農村宅基地社會保障未充分考慮、農民復墾的主體地位有待提升、對耕地總量動態(tài)平衡的影響、地票落地區(qū)農民權益未得到充分保障和對國家新增建設用地量

12、的影響。為進一步分析農民權益保護這一最大風險源的風險因子，以北碚為例構建OP模型進行實證分析。分析結果發(fā)現農村宅基地社會保障對農民權益保護的風險負向影響最大，再一次印證了農村宅基地社會保障這一風險點對地票交易制度風險的影響程度是最大的并提出了要尊重農民意愿，確立農民地票交易過程中的主體地位，建立科學合理的收益分配補償機制和積極探索新型長效的社會保障制度的建議。
　　 4.提出了地票交易制度風險防范策略
　　 針對5大風險

13、相對于地票交易制度風險的風險影響程度，提出風險防范策略。如“確立農民主體地位”、“探索合理的收益分配補償機制”、“完善地票價款使用監(jiān)管機制”、“強化復墾設計與驗收環(huán)節(jié)”、“出臺耕地等級折算辦法”、“合理控制年度地票交易規(guī)?！?、“建立“地票十計劃指標”相結合的土地供應調控體系”、“確定合理的地票“打包”方式”、“統籌配置各類建設用地指標”、“合理細分地票指標”、“增強農村持續(xù)發(fā)展能力”等等方面的具體風險響應策略來防范、控制。
　　

14、 5.設計了地票交易制度風險防范體系
　　 借鑒風險管理學以及系統工程學，為進一步防范地票交易制度運行中出現的新風險，完善地票交易制度，設計地票交易制度風險防范體系。地票交易制度風險防范體系是一個包括組織體系、監(jiān)測體系和評估體系的循環(huán)體系。
　　 6.提出了保障地票交易制度風險防范體系有效運行的建議
　　 為保證地票交易制度風險防范體系有效運行，有針對性的提出“重視地票交易制度前期基礎工作”、“完善地票交易管理機

15、制”、“開展地票交易運行關鍵技術研究”、“加強地票交易制度與現行相關制度的銜接”、“建立地票交易信息系統”等方面的建議。
　　 綜上所述，本論文適應目前所需，撇開從制度創(chuàng)新、法律性質、積極意義等角度分析地票交易制度，另辟蹊徑，從制度層面出發(fā)，研究地票交易制度這個新生制度本身存在或潛在的風險，而不是制度實際運行或操作中因受人們行為的影響而導致的風險，這在地票風險研究中尚屬首次，具有一定的創(chuàng)新價值。將地票交易制度風險的識別、評估以及