上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)立法研究.pdf

1、自然保護(hù)區(qū)的建立是人類社會和文明發(fā)展的必然產(chǎn)物，是人類社會保護(hù)自然界的最高形式。經(jīng)過一百多年的發(fā)展，自然保護(hù)區(qū)面積占國土總面積的比例作為衡量一個國家文明和進(jìn)步水平的重要標(biāo)志。盡管我國的自然保護(hù)區(qū)事業(yè)起步較晚，但經(jīng)過半個多世紀(jì)的探索和發(fā)展，保護(hù)區(qū)事業(yè)蓬勃發(fā)展，在我國自然環(huán)境、自然資源、生物物種的保護(hù)和研究中發(fā)揮了不可或缺的作用。為了加強自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理，我國逐步完善了自然保護(hù)區(qū)的立法工作。但是，我國關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的立法明顯落后于其建

2、設(shè)速度，致使自然保護(hù)區(qū)的管理問題凸顯，嚴(yán)重影響我國自然保護(hù)區(qū)設(shè)立目標(biāo)的實現(xiàn)。
　　上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)是經(jīng)上海市人民政府確定，以中華鱘及其賴以棲息生存的自然生態(tài)環(huán)境為主要保護(hù)對象的特殊區(qū)域，已被列入國際重要濕地名錄。在物種保護(hù)、水域生態(tài)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境修復(fù)、科學(xué)研究等方面具有不可替代的重要作用。為加強長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的管理，保護(hù)中華鱘及其賴以棲息生存的自然生態(tài)環(huán)境和自然資源，根據(jù)有關(guān)法律和《中華人民共和國自

3、然保護(hù)區(qū)條例》等法規(guī)，2005年3月15日，上海市人民政府頒布了《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》），并于同年4月15日開始實施?！豆芾磙k法》的實施為上海市長江口中華鱘及其棲息環(huán)境的科學(xué)有效保護(hù)提供了法律依據(jù)，為保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理提供了法制保障。實施五年多來，中華鱘自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理取得了顯著成效。但是由于采用規(guī)章的形式，在立法技術(shù)上和具體法律條文的規(guī)定上就采用宜粗不宜細(xì)的原則，對于一些問題采用了模糊處理

4、的形式，使得很多條文在運用中的操作性不強。中華鱘作為典型的江海洄游性魚類，在生物學(xué)上具有水生野生動物的典型性，在保護(hù)上具有水生野生動物的系統(tǒng)性。然而，在《管理辦法》中沒有充分考慮中華鱘這一特殊物種保護(hù)的特殊性和系統(tǒng)性。此外中華鱘保護(hù)區(qū)列入國際重要濕地名錄，因時間關(guān)系，在《管理辦法》中根本沒有考慮到國際重要濕地保護(hù)的特殊性。因此《管理辦法》已經(jīng)不能夠滿足保護(hù)區(qū)保護(hù)工作的實際需要。法制建設(shè)是自然保護(hù)區(qū)科學(xué)管理的重要方面。為適應(yīng)形勢發(fā)展的需要

5、，健全中華鱘保護(hù)區(qū)法制，更加科學(xué)有效地履行保護(hù)責(zé)任，保護(hù)中華鱘及其生態(tài)環(huán)境，通過出臺地方性法規(guī)來進(jìn)一步加強保護(hù)區(qū)管理法律制度的時機已經(jīng)成熟。因此，對中華鱘保護(hù)區(qū)管理制度進(jìn)行研究并提出相應(yīng)的法律思路，完善保護(hù)區(qū)的管理法律制度具有比較重要的現(xiàn)實意義。
　　本文的主要內(nèi)容包括九個部分。
　　第一，中華鱘自然保護(hù)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀。從保護(hù)區(qū)性質(zhì)和范圍，中華鱘物種生物學(xué)及其保護(hù)現(xiàn)狀，保護(hù)區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境、社區(qū)經(jīng)濟狀況、管理和建設(shè)現(xiàn)狀以及對保護(hù)

6、區(qū)評價等詳細(xì)介紹了上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)的基本情況。中華鱘的洄游習(xí)性決定了長江口是中華鱘幼魚及其產(chǎn)卵群體洄游過程中數(shù)量最集中、棲息時間最長、順利完成各項生理調(diào)整的天然場所。中華鱘的保護(hù)具有水生野生動物保護(hù)的獨特性、復(fù)雜性、流動性和系統(tǒng)性。中華鱘自然保護(hù)區(qū)是以中華鱘及其賴以棲息生存的自然生態(tài)環(huán)境為主要保護(hù)對象的特殊區(qū)域。中華鱘自然保護(hù)區(qū)位于長江人?？?，地理位置十分獨特，為典型的河口海岸濕地。其具有物種珍稀瀕危性和特有性、長江口水域生

7、態(tài)典型性和敏感性、生境重要性和唯一性、河口生態(tài)環(huán)境特殊性和多樣性和生態(tài)環(huán)境修復(fù)可行性，在物種保護(hù)、水域生態(tài)保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、環(huán)境修復(fù)、科學(xué)研究等方面具有不可替代的重要作用。
　　第二，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的理論基礎(chǔ)。分別闡述了與自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理息息相關(guān)的一些基礎(chǔ)理論，主要包括可持續(xù)發(fā)展理論、生態(tài)經(jīng)濟學(xué)理論、恢復(fù)生態(tài)學(xué)理論、生態(tài)倫理學(xué)理論、生態(tài)系統(tǒng)管理學(xué)理論和自然保護(hù)區(qū)學(xué)理論。分析了這些理論對保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理，尤其是立法的指

8、導(dǎo)意義。(1)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)作為保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的首要基本原則。(2)中華鱘自然保護(hù)區(qū)是一個相互依賴的系統(tǒng)，立法對象應(yīng)明確是中華鱘及其賴以生存的河口生態(tài)經(jīng)濟系統(tǒng)。(3)應(yīng)建立完善的生態(tài)經(jīng)濟管理機制。(4)應(yīng)確立科學(xué)研究機制，尤其是生態(tài)退化綜合評判及后續(xù)動態(tài)監(jiān)測與評價機制。(5)保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)是開放性的管理，應(yīng)把人類作為系統(tǒng)的一個組分。(6)保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理的指標(biāo)應(yīng)注重科學(xué)性、可操作性、完整性、獨立性、簡潔性和針對性。
　　第三、中華

9、鱘自然保護(hù)區(qū)法制建設(shè)的現(xiàn)狀和存在的問題。從《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》的制定背景和意義，主要內(nèi)容和實施情況等闡述了保護(hù)區(qū)法制建設(shè)的現(xiàn)狀，剖析了《管理辦法》存在的主要問題。主要表現(xiàn)為:法律效力不夠、保護(hù)物種不明晰、土地權(quán)屬不明確問題、操作性不強、中華鱘保護(hù)的特殊性和系統(tǒng)性考慮不夠、國際重要濕地保護(hù)的特殊性沒有考慮。
　　第四，中華鱘自然保護(hù)區(qū)立法的必要性和可行性。闡述了保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)立法的必要性，并從理論基礎(chǔ)、國際形勢

10、和法制建設(shè)基礎(chǔ)等論述了保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)立法的可行性。保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)立法是國家生態(tài)文明建設(shè)的需要、上海市建設(shè)生態(tài)型大都市的需要，是上海市加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市的需要，是中華鱘物種保護(hù)的需要、長江口水域生態(tài)環(huán)境的需要，適應(yīng)形勢的需要，健全法制的需要，更好履行保護(hù)責(zé)任的需要。自然保護(hù)區(qū)的立法必須遵循生態(tài)學(xué)的基本理論.可持續(xù)發(fā)展理論已成為現(xiàn)代環(huán)境立法的基本理論之一，對于自然保護(hù)區(qū)的立法有重要意義。運用法律形式調(diào)整因保護(hù)、建設(shè)、管理

11、自然保護(hù)區(qū)涉及的社會關(guān)系，以更好地履行國際公約的義務(wù)，對進(jìn)一步推動上海國際大都市生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義。最重要的是地方政府規(guī)章實施一段時問后將其上升為地方性法規(guī)，符合我國立法的實際做法。解決《辦法》實施中存在的問題，出臺地方性法規(guī)是唯一可行的途徑。
　　第五，自然保護(hù)區(qū)立法實踐和借鑒。介紹了我國和國外主要國家和地區(qū)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)立法實踐的現(xiàn)狀，分析了存在的問題以及對保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)制定的借鑒意義。根據(jù)我國自然保護(hù)立法實踐，特別是

12、地方立法的實踐和存在的問題，有以下幾點值得我們借鑒:1、保護(hù)區(qū)的地方立法應(yīng)注重自主性立法和先行性立法。2、保護(hù)區(qū)的地方立法應(yīng)具有鮮明的地方性。3、應(yīng)加快中華鱘地方性法規(guī)的制定。從國外以及我國香港、臺灣有關(guān)自然保護(hù)區(qū)立法的實踐來看，世界各國都已經(jīng)認(rèn)識到自然保護(hù)區(qū)這一保護(hù)自然資源形式的重要性，并制定相應(yīng)的法律規(guī)范保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。有幾點值得我們借鑒:1、制定有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的基本法，為自然保護(hù)區(qū)的立法提供了立法依據(jù)和指導(dǎo)。2、形成了以基本法

13、為核心，針對不同類型的保護(hù)區(qū)，配套相應(yīng)的單行法律，提高立法的針對性和可操作性。3、對于特殊的保護(hù)區(qū)進(jìn)行專門立法，使得使自然保護(hù)區(qū)的立法體系趨于完善。4、地方立法多數(shù)以“法”的形式頒布，提高了地方立法的效力和層次，賦予了自然保護(hù)區(qū)較高的法律地位。
　　第六，水生野生動物保護(hù)立法實踐和借鑒。主要介紹了我國和國外主要國家和地區(qū)關(guān)于水生野生動物保護(hù)立法實踐的現(xiàn)狀，分析了存在的問題以及對保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)制定的借鑒意義。1、中華鱘是野生動物，

14、其保護(hù)立法應(yīng)明確以可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)思想和基本原則。2、中華鱘是洄游性水生野生動物，對中華鱘的保護(hù)立法既要充分考慮其資源特性、流動性、復(fù)雜性等一般水生生物特性，又要其江海洄游性的獨特特性。3、中華鱘保護(hù)區(qū)是典型的河口濕地系統(tǒng)，對中華鱘及其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)立法應(yīng)充分考慮個體與個體（生態(tài)系統(tǒng)的其他個體）、個體和整體（生態(tài)系統(tǒng)）的關(guān)系。4、鑒于中華鱘及其生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有特殊性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性，要做到有效科學(xué)保護(hù)，既要堅持預(yù)防性原則，又要確立對中

15、華鱘及其生態(tài)環(huán)境的物種資源調(diào)查和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測等科學(xué)研究制度。5、鑒于中華鱘所處特殊環(huán)境以及每年遭受誤捕受傷等實際情況，應(yīng)確立中華鱘收救搶救制度。
　　第七，濕地保護(hù)立法實踐和借鑒。主要介紹了我國和國外主要國家和地區(qū)關(guān)于濕地保護(hù)立法實踐的現(xiàn)狀，分析了存在的問題以及對保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)制定的借鑒意義。1.由于我國尚未有一部“濕地保護(hù)”的專門法律，因此對中華鱘自然保護(hù)區(qū)濕地地方立法只能是地方性法規(guī)，這是由地方性法規(guī)的創(chuàng)制性所決定的。2、在

16、保護(hù)區(qū)立法中，應(yīng)對中華鱘保護(hù)區(qū)濕地的類別明確，即中華鱘自然保護(hù)區(qū)應(yīng)屬于河口水域的海洋/海岸濕地。3、在保護(hù)區(qū)立法中，應(yīng)充分考慮濕地的系統(tǒng)性和整體性，對資源環(huán)境進(jìn)行整體保護(hù)。4、在保護(hù)區(qū)立法中，應(yīng)明確保護(hù)區(qū)濕地的管理部門權(quán)限。
　　第八，我國地方性立法實踐和借鑒。主要介紹了我國地方性立法實踐的現(xiàn)狀，分析了存在的問題以及對保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)制定的借鑒意義。要真正科學(xué)有效的保護(hù)好中華鱘及其生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行中華鱘自然保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)的立法是唯

17、一可行的辦法，這是地方性法規(guī)的特性所決定的。
　　第九，制定中華鱘自然保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)的設(shè)想。首先在總結(jié)我國自然保護(hù)區(qū)的立法目標(biāo)的基礎(chǔ)上，從提高立法層次、統(tǒng)籌保護(hù)目標(biāo)的系統(tǒng)性和整體性、體現(xiàn)地方性特色和提高易操作性等四方面確立了中華鱘自然保護(hù)區(qū)的立法目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，提出了在保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)立法中應(yīng)堅持可持續(xù)發(fā)展、預(yù)防性、生態(tài)優(yōu)先和系統(tǒng)性保護(hù)等基本原則和堅持地方性、創(chuàng)制性等地方法規(guī)的特有原則，確立開放式管理、生物資源特性、土地屬性、

18、生態(tài)補償和公眾參與等基本制度，最后提出上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)立法的基本框架。
　　本論文創(chuàng)新之處在于:一是較為系統(tǒng)地論述了自然保護(hù)區(qū)的理論基礎(chǔ)，并從這些理論基礎(chǔ)中分別總結(jié)了其對中華鱘自然保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)立法的指導(dǎo)意義，這在保護(hù)區(qū)立法研究還是首次。二是在研究中，即全面考慮了中華鱘自然保護(hù)區(qū)具有的保護(hù)區(qū)立法的一般屬性，又充分認(rèn)識到其具有的特有屬性，即，中華鱘自然保護(hù)區(qū)既是珍稀水生野生動物的保護(hù)區(qū)、也是國際重要濕地。并分

19、別從水生野生動物保護(hù)立法、濕地保護(hù)立法方面闡述了其立法的特殊性，這在保護(hù)區(qū)立法研究中也是極其少見的。三是在研究中，介紹了我國和國外主要國家和地區(qū)關(guān)于地方立法實踐的現(xiàn)狀，分析了存在的問題以及對保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)制定的借鑒意義，鑒于中華鱘自然保護(hù)區(qū)法律制度建設(shè)的現(xiàn)狀，基于保護(hù)對象的特有屬性，要真正科學(xué)有效的保護(hù)好中華鱘及其生態(tài)環(huán)境，進(jìn)行中華鱘自然保護(hù)區(qū)地方性法規(guī)的立法是唯一可行的辦法，這是地方性法規(guī)的特性所決定的。四是這種即考慮自然保護(hù)區(qū)一般