區(qū)域性行政協(xié)議研究.pdf

1、黨的十六屆四中全會提出了構建“和諧社會”的目標，中央經(jīng)濟工作會議也把“以人為本努力構建社會主義和諧社會”作為工作的一個重點。和諧社會，自應包括區(qū)域和諧，其最高目標就是區(qū)域一體化。同時，黨中央還提出了科學發(fā)展觀?？茖W發(fā)展觀要求區(qū)域經(jīng)濟和社會的協(xié)調平衡發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補、經(jīng)濟一體化。社會和諧、科學發(fā)展或區(qū)域一體化，都意味著從無序到有序，或者打破原有的系統(tǒng)結構而形成新的系統(tǒng)結構。這就需要改變原來的序參數(shù)，建立新的序參數(shù)。在現(xiàn)代法治社會，這

2、種序參數(shù)主要是法治，而在我國的法治實踐中，地方政府之間的區(qū)域性行政協(xié)議機制正是這種序參數(shù)最為重要的表現(xiàn)形式。 區(qū)域經(jīng)濟一體化是我國區(qū)域和諧的重要標志和必然趨勢。就實現(xiàn)模式而言，以自發(fā)秩序和私法為基石的私法模式是理想主義的，而以政府的制度導向和公法為基石的公法模式卻是現(xiàn)實主義的。就實現(xiàn)公法模式的路徑而言，統(tǒng)一的法制是必需的，但卻難以滿足區(qū)域一體化的需求，地方政府間的區(qū)域法治協(xié)調不可或缺，因而，以地方政府為主的聯(lián)合方案成為了必然的選

3、擇。筆者認為，模式選擇解決的是行政權的介入度問題，路徑選擇解決的是地方政府的參與度問題，這兩者的論證在某種程度上都是為最終解決實現(xiàn)機制作鋪墊的。就實現(xiàn)機制而言，區(qū)域性行政協(xié)議是一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機制，它是我國地方政府間主動、平等、自愿開展的合作機制，它還是一種在實踐中創(chuàng)造并經(jīng)實踐證明的成功機制，這些特優(yōu)點使得區(qū)域性行政協(xié)議成為了我國實現(xiàn)區(qū)域合作和解決行政糾紛的最基本法律機制。 區(qū)域性行政協(xié)議的締結是地方政府之間的

4、意思表示達成一致并愿意接受該共同意志約束的整個過程。就區(qū)域性行政協(xié)議的締約主體而言，多樣化和多元化是發(fā)展的必然趨勢，中央政府和地方政府，特別是基層政府都應當成為區(qū)域性行政協(xié)議的主體，這樣很好的協(xié)調了中央政府和地方政府的利益，使得兩者實現(xiàn)了良性的互動，最終共同促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的實現(xiàn)。就區(qū)域性行政協(xié)議的程序而言，主要包括區(qū)域性行政協(xié)議的談判、草擬、通過、簽署以及批準等幾個程序，它們對于區(qū)域性行政協(xié)議都有其獨特的意義。就區(qū)域性行政協(xié)議的內容

5、而言，它必須體現(xiàn)書面性、公眾參與性以及權利義務明確性等特征，主要包括締約主體及權利能力、合作的共識、合作安排、生效時間、協(xié)議的修改程序以及簽署等。 區(qū)域性行政協(xié)議的效力是實現(xiàn)區(qū)域性行政協(xié)議內容的前提和基礎。在我國，雖然沒有法律的明文規(guī)定，但地方政府間之所以要簽訂協(xié)議，就是因為要用有約束力的協(xié)議來約束各方，實現(xiàn)合作。因此，區(qū)域性行政協(xié)議對締約各方的約束力，應該是協(xié)議的應有之義。區(qū)域性行政協(xié)議的效力，有的可以通過協(xié)議來約定，如生效時

6、間或生效期限、對地的適用范圍，有的則無法由協(xié)議來約定而只能由法律加以明確規(guī)定，如協(xié)議對公眾或第三方機關的效力問題。對于可能改變地方與中央的權力平衡或者可能侵害中央政府的利益的區(qū)域性行政協(xié)議，還應經(jīng)過相應的批準程序。區(qū)域性行政協(xié)議的履行是依法成立的區(qū)域性行政協(xié)議所必然發(fā)生的法律效果，它是區(qū)域性行政協(xié)議的其他制度的歸宿或延伸。我國區(qū)域性行政協(xié)議的履行模式主要有兩種：自行履行模式和機構履行模式。前者包括自動履行和非自動履行，而后者包括行政首長

7、聯(lián)席會議及獨立管理機構等模式。我國區(qū)域性行政協(xié)議的履行機構盡管與國外的類似機構大同小異，但卻缺乏相應的法律基礎。這種法律基礎有待子全國性立法加以解決。 區(qū)域性行政協(xié)議糾紛的解決是真正實現(xiàn)區(qū)域性行政協(xié)議內容的保障，糾紛解決機制有待于及時建構。我國的區(qū)域性行政協(xié)議，幾乎都沒有約定協(xié)議履行中糾紛的解決機制，我國的相關法律也并未規(guī)定區(qū)域性行政協(xié)議糾紛的解決機制。在我國現(xiàn)行的法律體制下，事前的責任條款解決機制和事后的行政解決機制是最為重要

8、的兩個方案，而通過訴訟程序來解決協(xié)議糾紛，困難較大，但借鑒美國的仲裁程序，即在區(qū)域性行政協(xié)議中約定仲裁機制，并由法律賦予這種仲裁的效力，這是值得充分考慮的。 區(qū)域性行政協(xié)議法律依據(jù)的完善是保證區(qū)域性行政協(xié)議機制正常運行的必要條件。區(qū)域性行政協(xié)議的締結，主要是合作各方的事，中央政府無法越俎代庖。但是，合作的制度化平臺是地方政府無能為力的，只能由中央政府來構筑和提供。其實，只有制定行政協(xié)議法，中央政府才能對地方政府之間的協(xié)作實現(xiàn)法律