政府改革創(chuàng)新法治化論綱.pdf

1、本文旨在揭示政府改革創(chuàng)新與法治之間的關(guān)系，探尋政府改革創(chuàng)新法治化的基本模式和有效路徑。文章分為引言和正文，共五個部分，約36000字。 第一部分關(guān)于政府改革創(chuàng)新的若干基本問題。包括厘定政府改革創(chuàng)新的主體、對象、范圍、特征等基本范疇，揭示政府改革創(chuàng)新的權(quán)力本質(zhì)。通過對醫(yī)療改革的個案解讀，認(rèn)清政府權(quán)力在改革創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，以及對這種權(quán)力進(jìn)行規(guī)范的必要性：出于風(fēng)險控制的需要，社會不能容忍政府持續(xù)處在盲目的、自發(fā)的改革狀態(tài)中。而如果這

2、種狀態(tài)仍然繼續(xù)，政府改革創(chuàng)新的其合法性難免會被觸及，政府統(tǒng)治的穩(wěn)定性也難免產(chǎn)生危機(jī)。我們對此應(yīng)當(dāng)有一種憂患意識。 第二部分政府改革創(chuàng)新的合法性及其危機(jī)。政府進(jìn)行改革創(chuàng)新屬于政府權(quán)力運(yùn)作的范疇，并且由于改革創(chuàng)新是轉(zhuǎn)型期政府存在的一種慣常形式，它的合法性在當(dāng)前幾乎構(gòu)成了政府合法性的主要內(nèi)容。而政府改革創(chuàng)新的合法性基礎(chǔ)，包括了彰顯起點(diǎn)正義的“公意”、彰顯結(jié)果正義的“效能”和彰顯過程正義的“程序”。我國封建社會的三次改革分別成為這三塊基

3、石的注腳：商鞅變法成于實(shí)效，敗在民心；王安石改革動機(jī)雖好，卻無實(shí)效；張居正改革則揭示了政以人舉、必以人亡的道理。而以此考察我國當(dāng)前改革創(chuàng)新，同樣面臨著公意合法性危機(jī)、程序合法性危機(jī)以及效能合法性危機(jī)。我國政府改革創(chuàng)新日益嚴(yán)重的合法性危機(jī)呼喚以法治對政府改革創(chuàng)新進(jìn)路徑進(jìn)行系統(tǒng)地改造。 第三部分政府改革創(chuàng)新法治化的基本模式。一方面，法治引領(lǐng)、確認(rèn)、保障和規(guī)范改革創(chuàng)新的進(jìn)行；另一方面，改革創(chuàng)新促進(jìn)法治的建立和完善。我國正處在改革創(chuàng)新的

4、關(guān)鍵時期，同時也處在依法治國、構(gòu)建法治國家征程中，二者若能達(dá)成契合，實(shí)乃中國之大幸。構(gòu)建法治政府不僅是改革創(chuàng)新的目標(biāo)，而且也是改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容，二者在相當(dāng)大的范疇內(nèi)，能夠相輔相成、相得益彰。將改革創(chuàng)新納入到法治軌道，依法進(jìn)行改革創(chuàng)新，一方面能夠有效化解當(dāng)前改革創(chuàng)新面臨的正當(dāng)性危機(jī)，另一方面，由于法治共識在我國朝野上下已經(jīng)基本形成，以法治的方式推進(jìn)改革創(chuàng)新能夠?yàn)槔^續(xù)進(jìn)行的改革創(chuàng)新提供更加穩(wěn)定的社會心理支撐，從而有力地推進(jìn)改革創(chuàng)新的進(jìn)一步

5、深入?！锻恋馗母锓ā愤@個兼具正反意義的歷史樣本也告訴我們：法治興，則改革興；法治亡，則改革亂。只有把改革創(chuàng)新與法治緊密結(jié)合起來、通過法治推動改革創(chuàng)新的方式，才是有效的、讓人民群眾滿意的、經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的改革。而傳統(tǒng)的“法制確認(rèn)式改革創(chuàng)新模式”具有天然的缺陷，其結(jié)果無論對政府改革創(chuàng)新還是法制建設(shè)都并無實(shí)質(zhì)性促進(jìn)作用。首先，就政府改革創(chuàng)新而言，它并不能從這種步步跟進(jìn)的法治化進(jìn)路中獲得新的、更為充分的合法性支持，反而會在政府改革創(chuàng)新與法制之間

6、不斷形成悖論。與此同時，“三重三輕”雖然強(qiáng)化了法制對政府改革創(chuàng)新的保障和服務(wù)功能，但法制建設(shè)對于政府改革創(chuàng)新的能動性卻將始終無法培植起來。當(dāng)前的國內(nèi)外形勢也要求我們不能再堅(jiān)持目前的零敲碎打式的頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的法制狀態(tài)。要想在法治與改革創(chuàng)新之間形成一種良性的互動關(guān)系，只能另辟蹊徑。 第四部分制定專門的《政府改革創(chuàng)新法》。筆者認(rèn)為，欲擺脫傳統(tǒng)路徑的弊端，制定專門的《政府改革創(chuàng)新法》，以整體性的推進(jìn)機(jī)制來引領(lǐng)、規(guī)范和保障政府改革創(chuàng)

7、新的正常進(jìn)行，是最佳的應(yīng)對之策。因?yàn)榕c“法制確認(rèn)式”的傳統(tǒng)做法不同，這種嶄新的研究進(jìn)路秉持先進(jìn)行立法、后進(jìn)行改革創(chuàng)新的法治理念，側(cè)重于強(qiáng)化法律事前對改革創(chuàng)新的引領(lǐng)、規(guī)范功能，側(cè)重于強(qiáng)化法律對改革創(chuàng)新的動態(tài)過程的整體把握。更為關(guān)鍵的是，它直接規(guī)范改革創(chuàng)新行為本身，改革創(chuàng)新成果的合法性是從改革創(chuàng)新行為的合法性那里獲得的，因此可以避免事后確認(rèn)式立法產(chǎn)生的各種弊病。鑒于制定專門的改革創(chuàng)新法具有理論上的可行性和實(shí)踐中的必要性，待時機(jī)成熟，出臺《政

8、府改革創(chuàng)新法》對政府改革創(chuàng)新的基本問題集中作出規(guī)范，為政府改革創(chuàng)新的深入提供引領(lǐng)、支持和保障的基本制度平臺，有利于形成一個經(jīng)反省過的本土漸進(jìn)性的政府改革創(chuàng)新法治化的嶄新進(jìn)路。 《政府改革創(chuàng)新法》的主要內(nèi)容包括實(shí)體性規(guī)定、程序性規(guī)定和保障性規(guī)定三大部分。其中實(shí)體性規(guī)定明確改革創(chuàng)新的主體、權(quán)責(zé)、對象、啟動條件，解決“誰來改”和“改什么”這兩個前提性問題，使改革創(chuàng)新具有“起點(diǎn)正義”。程序性規(guī)定著眼于“怎么改”，對改革創(chuàng)新的動態(tài)過程進(jìn)行