政策執(zhí)行中的治理困境——基于政策網(wǎng)絡理論的分析.pdf

1、在公共政策研究中，圍繞執(zhí)行過程的分析一直受到極大的關注。政策執(zhí)行中一個重要的研究命題是確認那些阻礙執(zhí)行進程的制約性因素。這些制約性因素阻礙執(zhí)行推進，造成政策目標無法實現(xiàn)，政策執(zhí)行陷入困境。因此在公共政策研究中，需要對各種執(zhí)行制約因素加以分析并且對相關執(zhí)行困境加以解釋。在現(xiàn)有執(zhí)行研究的各種理論范式中，對執(zhí)行困境的解釋主要集中在政策目標、執(zhí)行資源、行政層級間的信息溝通等方面。這些執(zhí)行困境分析取得了豐富的研究成果。但總的來說，這些研究都忽視了

2、執(zhí)行參與者之間的橫向協(xié)調(diào)這一關鍵維度。執(zhí)行中的橫向協(xié)調(diào)問題主要表現(xiàn)在兩個方面。其一，某些復雜政策問題的解決，要求多個部門在執(zhí)行過程中相互合作。因此處理好這些部門間的橫向關系就成為執(zhí)行成功的關鍵因素。其二，在特定情況下，執(zhí)行過程還會涉及到政府之外的社會參與者。這使得執(zhí)行參與者更加多元化。處理好政府與社會參與者之間的橫向關系，也就顯得更為重要。現(xiàn)有執(zhí)行困境研究中對橫向協(xié)調(diào)的忽視，源于主要執(zhí)行理論范式都比較依賴于行政縱向結(jié)構(gòu)。因此，分析執(zhí)行中

3、的橫向協(xié)調(diào)問題需要引入新的理論視角。在這方面，強調(diào)多元合作的治理理論值得加以借鑒。治理理論在國家與社會關系中強調(diào)多元互動、相互協(xié)作的維度。因此本論文將源于橫向協(xié)調(diào)失敗所導致的執(zhí)行困境定義為治理困境。本論文的主要目標也是要分析這一政策執(zhí)行中的治理困境。主要研究問題是：(1)如何解釋治理困境的發(fā)生機制，即它是如何在執(zhí)行過程中逐漸形成的?以及(2)如何解釋治理困境的作用機制，即它是如何造成政策執(zhí)行無法有效推進?通過回答這兩個研究問題，本論文期

4、望將多部門的治理視角引入到執(zhí)行研究中，同時為復雜性政策問題的解決提供一個新思路。
　　 為了回答這兩個研究問題，本論文的研究分析將基于政策網(wǎng)絡理論，并圍繞著一個政策執(zhí)行案例加以展開。政策網(wǎng)絡理論是近年來在政策研究領域得到極大關注的一個新理論范式。治理理論是一個宏觀理論，它是與傳統(tǒng)的政府中心模式相對比的。而落在政策分析的中觀層面，治理則與政策網(wǎng)絡理論緊密相連。二者都是強調(diào)多元互動主體之間的關系維度。這也是本論文選擇政策網(wǎng)絡理論來分

5、析治理困境的基本原因。在案例分析方面，本論文選取了我國海洋漁業(yè)領域的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策。由于國際法所造成海域劃界以及漁業(yè)資源匱乏，必須減少過度的漁業(yè)捕撈能力。為此我國政府出臺了全國性的減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策方案，以減少漁船數(shù)量(減船)，同時幫助漁民轉(zhuǎn)向新的就業(yè)崗位(轉(zhuǎn)產(chǎn))。本論文將主要關注這一政策方案在廣東省的執(zhí)行過程，并對政策執(zhí)行中所遭遇的治理困境加以分析。漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策的特殊性在于，捕撈能力過剩并不僅僅是一個涉及漁業(yè)領域本身的問題，同時也源于漁民

6、群體在勞動技能、子女教育、住房保障等多個方面所遭遇的長期困境。因此要真正實現(xiàn)減船轉(zhuǎn)產(chǎn)目標，就必須從多個政策領域共同著手。廣東省執(zhí)行方案中就將多個政策部門引入，力圖通過協(xié)作方式推進執(zhí)行進程。然而在處理政策部門間的橫向協(xié)作上，這一執(zhí)行再次遭遇了部門各自為政、相互規(guī)則安排難以建立的困難局面。更進一步的，在需要漁民合作社、世行項目組等社會參與者加入執(zhí)行過程的情況下，橫向協(xié)作無法達成的治理困境就更為凸顯。因此借助于該案例，本論文可以對執(zhí)行中的治理

7、困境這一問題進行深入的分析和論述。在對治理困境的多種表現(xiàn)形式加以論述的基礎上，所提出的研究問題將會獲得解釋和回答。即(1)治理困境的發(fā)生機制是治理格局的目標和現(xiàn)有的執(zhí)行機制之間的沖突。(2)治理困境的作用機制是政策參與各方對現(xiàn)有執(zhí)行機制的改善方向存在分歧從而拒絕合作。
　　 在論述結(jié)構(gòu)上，本論文的導論部分主要介紹研究問題的緣起，并提出研究問題。此外還包括對相關理論和案例背景的介紹。第二章對主要的相關理論研究加以綜述總結(jié)，其中包括

8、政策執(zhí)行研究、治理理論以及政策網(wǎng)絡理論。在此基礎上，將提出一個基于政策網(wǎng)絡理論的基本分析框架。之后開始進入案例分析部分。第三章是在全國層面上對減船轉(zhuǎn)產(chǎn)政策的發(fā)生背景、議程的復雜性以及相關政策機制加以分析。第四章對國家方案所遭遇的執(zhí)行困境進行了批削性的分析，提出以治理困境加以解釋的新視角。同時政策網(wǎng)絡的思路被引入，以分析廣東省的執(zhí)行方案。第五章將分析廣東省執(zhí)行方案所遭遇的治理困境。這涉及兩個方面：政策部門之間的協(xié)調(diào)，以及政策部門和社會參與