公共管理學(xué)第二版黎民公共管理學(xué)第2版.黎民教授主編

1、,公共管理學(xué) （第二版）,,課程中文名稱:公共管理學(xué)（第二版） 課程英文名稱：Public Management 課程類別：必修 課程學(xué)分?jǐn)?shù)：3 課程學(xué)時數(shù)：54 授課對象：公共管理相關(guān)專業(yè)本科生 本課程的前導(dǎo)課程：管理學(xué) 教學(xué)目的和要求等請參見光盤中教學(xué)建議文件夾,,,,目錄,第一講 緒論：什么是公共管理第二講 公共管理理論與實踐的發(fā)展第三講 公共管理的主體第四講 公共管理的

2、物品及供給第五講 公共管理職能第六講 公共管理的運(yùn)行,,,目錄,第七講 公共管理的管理工具第八講 公共管理中的責(zé)任與監(jiān)控第九講 公共管理中的政府角色第十講 非政府公共組織第十一講 當(dāng)前公共管理的若干熱點,,,第一講 緒論：什么是公共管理,學(xué)習(xí)要點： 公共管理與私部門管理的區(qū)別 公共管理學(xué)對傳統(tǒng)行政學(xué)的突破 公共管理學(xué)產(chǎn)生的社會背景 公共管理學(xué)的內(nèi)涵及其特點

3、 公共管理的公共政策途徑和企業(yè)管理途徑 公共管理學(xué)與中國市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系 公共管理學(xué)在中國發(fā)展中的地位,,,,第一節(jié) 公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法,一、公共管理的涵義（一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理 “公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問題廣泛地存在于社會生活之中。 公共物品（Public goods）和公共事務(wù)（Public affairs）是公共管理

4、中的兩個重要概念。,1. 公共物品 公共物品是與私人物品相對應(yīng)的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。2. 公共事務(wù) 所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。,（二）管理、公共管理與公共管理學(xué) 1. 管理 可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達(dá)到特定的目標(biāo)而運(yùn)用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。 公共管

5、理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。,2. 公共管理 所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。 涵義： （1）公共管理的主體是政府和其他公共部門，而不是私人及其組織； （2）公共管理的對象——公共事務(wù)具有兩個顯著特征，即與公共利益直接有關(guān)，以及公共事務(wù)的受益對象是社會公眾；,（3）由于公共事務(wù)關(guān)系到社會成員的利益，這就決定了公共事務(wù)及其管理的存

6、在是永恒的，但具體內(nèi)容會隨著社會變遷不斷調(diào)整； （4）公共管理來自民眾的授權(quán)并負(fù)有直接的社會責(zé)任，因此，必須依法進(jìn)行，其工作績效也不能簡單地以利潤或效率作標(biāo)準(zhǔn)； （5）公共管理的公共性，決定了社會公眾對公共管理部門擁有更多的制約權(quán)。,公共管理活動具體類型的“三分法”： （1）公共政策－政府制定公共政策的活動； （2）政府管理－政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動 （3）非政府組織管理——

7、除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動。,3. 公共管理學(xué) 是以多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會公共利益的知識體系。 特點7個： （1）公共管理是一個整合性的概念。 （2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運(yùn)用于公共部門。 （3）公

8、共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計、政策設(shè)計為核心。,（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新管理。 （5）公共管理強(qiáng)調(diào)價值調(diào)和與責(zé)任，重視4E，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。（6）公共管理關(guān)注和重視政府改革與再造。（7）公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。,當(dāng)前階段的公共管理學(xué)，特點有三：（1）鮮明的實踐導(dǎo)

9、向性（2）理論上的包容性（3）學(xué)科的年輕性,二、公共管理的構(gòu)成要素（一）公共管理的主體 公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動。 公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。,,（二）公共管理的對象 公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。（三）公共管理的資源和手段 公共部門最重要的資源是合法性。包括合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，以及被管理者對管理者及其

10、行為的認(rèn)同。在公共管理的具體資源構(gòu)成中，強(qiáng)制力和稅收能力尤其重要。 公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。,（四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。,三、公共管理學(xué)的研究內(nèi)容（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容 公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，

11、從屬于管理學(xué)科。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。,（二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域 公共管理中的政府角色，非政府公共組織，公共部門績效管理，公共管理的若干熱點。,四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑 公共管理研究大致可分為兩種途徑： 公共政策途徑（Public policy approach，P途

12、徑） 企業(yè)管理途徑（Business approach，B途徑）。,P途徑的公共管理強(qiáng)調(diào)的是與政策分析的淵源關(guān)系，有如下特征： 第一，著眼于高層管理者以及他們所進(jìn)行的政策研究； 第二，重視非量化和實務(wù)的取向，推崇通過個案研究來發(fā)展相關(guān)知識； 第三，強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。,B途徑的公共管理主張師法企業(yè)，B途徑公共管理的特征： 第一，偏愛企業(yè)管理的原則； 第二，對公、

13、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分； 第三，除了重視策略管理及組織間的管理外，還強(qiáng)調(diào)公共管理的過程進(jìn)行管理； 第四，在研究方法上也偏愛諸如實驗設(shè)計之類的量化方法。,與P途徑的公共管理比較，目前B途徑的公共管理在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界顯得更有影響力。 作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處：它們的眼光并不局限有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素

14、在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。,（二）公共管理學(xué)的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實證方法 3. 案例方法 4. 系統(tǒng)方法 5. 比較方法 6. 數(shù)理方法,第二節(jié) 公共管理成為獨立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù),一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo) （二）壟斷強(qiáng)制性與自由競爭性

15、 （三）制衡性與自主性 （四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性 （五）政府機(jī)制與市場機(jī)制,二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展 （一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴(kuò)大 （二）社會生活中的公共事務(wù)日益增加 （三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變,三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限 （一）理論框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念與手段局限 （四）管理對象與目標(biāo)局限,第三節(jié) 公共管理學(xué)是時代的產(chǎn)物,一、

16、西方國家擺脫困境的需要（一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿（二）經(jīng)濟(jì)衰退和財政壓力的加?。ㄈ┥鐣栴}與政府不可治理性的增加,二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量 1. 現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。 2. 現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。 3. 科技革命將導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。（二）

17、全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力,三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時代的要求 1. 傳統(tǒng)科層官僚制難以適應(yīng)信息社會政治、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展要求。 2. 科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。 3. 科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。 4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。,（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”

18、 1. 民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。 2. 公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。 3. 國家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對政府決策的控制。 4. 國家應(yīng)尋找解決西方民主制運(yùn)作過程中深層次矛盾的途徑。,第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國的發(fā)展,一、公共管理學(xué)與中國的市場經(jīng)濟(jì) （一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場功能的缺陷 （二）公共管理學(xué)“親市場”的學(xué)科立場，有助

19、于市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展（一）公共管理學(xué)有助于促進(jìn)包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展（二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實品格，將有力地促進(jìn)當(dāng)前正在進(jìn)行的社會轉(zhuǎn)型,第二講 公共管理理論與實踐的發(fā)展,學(xué)習(xí)要點： 公共管理的管理學(xué)思想淵源 公共管理的經(jīng)濟(jì)學(xué)思想淵源 公共管理學(xué)的兩個發(fā)展階段 各國的新公共管理實踐 對新公共管理的評析,,,,第一節(jié) 公

20、共管理學(xué)的理論淵源,重點分析管理學(xué)和當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對公共管理學(xué)的影響。一、管理理論（一）古典學(xué)派理論 弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）為代表。古典學(xué)派關(guān)注的焦點是“效率”和“經(jīng)濟(jì)”。 管理主義對公共管理學(xué)的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。,（二）行為學(xué)派理論 通過梅奧（J. E. Mayo

21、）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低。霍桑實驗用“社會人”的概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學(xué)。,（三）決策學(xué)派理論 決策學(xué)派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）為開端。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。決策在管理的各個層面存在，但在領(lǐng)導(dǎo)高層尤為重要。 決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯·

22、林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。,（四）系統(tǒng)學(xué)派理論 系統(tǒng)學(xué)派以切斯特·巴納德（Chester I. Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。 20世紀(jì)60－70年代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論。,（五）新管理主義理論 新管理主義是20世紀(jì)80年代以后在信息革命背下產(chǎn)生的理論。 處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括

23、如下3個方面。 1. 企業(yè)再造理論 所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè)務(wù)流程。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。,2. 虛擬企業(yè) 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。,3. 學(xué)習(xí)型組織。

24、 學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機(jī)的、扁平的組織。這種組織由多個創(chuàng)造型團(tuán)隊構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具有持續(xù)的學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。,二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（一）公共選擇理論 公共選擇理論（Public choice theory ）產(chǎn)生于20世紀(jì)40年代末，到60年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）

25、是這一理論的代表人物。 所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。,公共選擇理論認(rèn)為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟(jì)市場，另一個是政治市場。公共選擇理論試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人

26、的經(jīng)濟(jì)與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。 公共選擇具有3個規(guī)定性：集體性，規(guī)則性，非市場性。 政治市場和經(jīng)濟(jì)市場在交易上存在著3個重要差別。 公共選擇理論對公共管理學(xué)有3個理論啟示。,（二）政府失靈論 “政府失靈”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個

27、核心論題。,所謂“政府失靈”，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。 政府干預(yù)為什么會產(chǎn)生“負(fù)效應(yīng)”以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了公共選擇理論的“政府失靈論”。,布坎南認(rèn)為政府干預(yù)行為的局限性表現(xiàn)及其原因主要有以下4個方面： 1. 公共決策失效 相

28、對于市場決策而言，政治決策是一個更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的不確定性，存在著諸多困難、障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。,布坎南等人認(rèn)為造成公共決策失誤的原因是多方面的： （1）社會實際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。 （2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而難以達(dá)到實現(xiàn)這種利益的目的。 （3）決策信

29、息的不完全性。 （4）選民的“短見效應(yīng)”。 （5）選民的“理性而無知”。,2. 政府工作機(jī)構(gòu)的低效率 原因在于： （1）缺乏競爭性壓力。 （2）沒有降低成本的激勵機(jī)制。 （3）缺乏監(jiān)督信息。3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張 政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利。 政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的

30、增加和政府部門支出水平的增長。,4. 政府的尋租活動 尋租（Rent-seeking）活動是指人類社會中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動，或者說是指那種維護(hù)既得的經(jīng)濟(jì)利益或是對既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場時，就會帶來以“租金”形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。 現(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動

31、、自由競爭，以維護(hù)和攫取既得利益。,尋租活動導(dǎo)致“政府失靈”，因為它導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會資源浪費。 “政府失靈論”對于公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點。,（三）代理理論和交易費用理論

32、 委托—代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對于公共管理學(xué)的影響十分巨大。1. 代理理論（Agent Theory） 委托—代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的主要有3個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。,2. 交易費用理論（Transa

33、ction cost theory） 交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費用。 交易費用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交易費用。,第二節(jié) 公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程,作為一門獨立學(xué)科，公共管理學(xué)的歷史不長。1887年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時期，公共管理特別是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理

34、研究進(jìn)入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。 學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。,根據(jù)歷史分期的方法，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。 依據(jù)學(xué)科研究的焦點和方法不同，還可以把公共行政時期大致分為兩個具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。 公共行政學(xué)科關(guān)注的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關(guān)系。 公共管理關(guān)注的核心應(yīng)是公共管理職能在

35、政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質(zhì)的提升。,一、公共行政時期（1887－20世紀(jì)80年代）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960） 這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。 1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時期前后有變化。 2. 在管理組織體制運(yùn)行方式方面，在這個時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時

36、先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。,（二）新公共行政時期（1960－1980） （1）在政治與行政的關(guān)系方面，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關(guān)注。 （2）韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。 （3）從具體的理論與方法的運(yùn)用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多學(xué)科理論與方法的影響。 （4）這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，大有形成獨立學(xué)科的趨勢。,二、公共管理時期

37、（1980年至今） 公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗的引進(jìn)。,在實踐上，公共管理力圖解決3個問題：第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能；第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，以提高政府部門的工作效率和為社會

38、服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。,第三節(jié) 新公共管理,“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀(jì)80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對近20年來經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途

39、徑”）的公共管理理念。,新公共管理的核心思想： 把私人部門的管理手段和市場激勵結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。,一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐 （一）英國新右派的政府改革 主要特點7個： （1）視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇

40、權(quán)。 （2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機(jī)制。 （3）擴(kuò)大個人及私部門的活動范圍；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會。,（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（5）對于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。 （6）由市場來檢測績效目標(biāo)。在部門內(nèi)，對部門績效的評判，取決于顧客的滿意度。（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬

41、待遇成為一項激勵工具。,（二）美國的新治理 特征： （1）強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)。 （2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。 （3）強(qiáng)調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案，在于實際的績效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身；同時強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。 （4）在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊、運(yùn)用市

42、場機(jī)制、信息技術(shù)等新和管理方法。,（三）其它西方國家的實踐 1. 澳大利亞和新西蘭 2. 歐洲大陸各國,（四）各國新公共管理實踐的共同特點 1. 為解決本國的財政問題，采取私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。 2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。

43、 3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構(gòu)作出調(diào)整。主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上。,4. 實現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。 5. 通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個認(rèn)同：要

44、想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。,（五）當(dāng)前西方政府改革的新動向 1. 在政府與市場之間作公共選擇。 雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。 2. 政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動。

45、 雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。,3. 強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實踐變成了一場重塑政府運(yùn)動。 20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。 4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善。 在新公共管理思

46、潮的影響下，許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。,二、對新公共管理的評析 （一）新公共管理的時代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。 與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式有一系列創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在4個方面： 第一，為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)；第

47、二，開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。,2. 新公共管理體現(xiàn)了國家與社會、政府與市場關(guān)系的新格局 20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個重要現(xiàn)象。,3.

48、新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢 政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。,（二）新公共管理的“解題”特色 新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點是政府如何

49、管理）這兩個方面。,在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而政府應(yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能地交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。 如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。,在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基

50、本思路：引進(jìn)市場競爭機(jī)制和私營部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)為： 1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機(jī)制。 2. 政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。 3. 由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。 4. 通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。 5. 放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實施嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制。 6. 文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。

51、7. 重視公共人力資源管理。,（三）新公共管理的理論困難與受到的批評 1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。 2. 新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。,（四）新公共管理的借鑒意義 1. 必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給（或公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分認(rèn)識市

52、場機(jī)制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機(jī)制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率； 3. 必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系； 4. 注意研究借鑒當(dāng)代工商管理（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。,第三講 公共管理的管理主體,學(xué)習(xí)要點： 公共組織與非公共組織的區(qū)別 公共組織的基本結(jié)構(gòu) 公共組織的類型和作用

53、 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式 公共組織的變革,,,,第一節(jié) 公共組織的理論,一、公共組織的概念（一）組織和公共組織 所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。,所謂公共組織，是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁

54、有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。政府是典型的公共組織。此外，以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織，也構(gòu)成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。 非公共組織則一般不以公共利益為目標(biāo)，它們所追求和維護(hù)的是組織成員的私人利益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，最典型的非公共組織是作為市場主體的企業(yè)，以營利為目的的社會中介組織也屬于非公共組織。

55、另外，在政治生活中，服務(wù)于非公共利益的特定利益集團(tuán)也屬于非公共組織；在社會生活中，基于特定的生活興趣而形成的組織一般也屬于非公共組織。,（二）公共組織的基本要素 構(gòu)成公共組織的要素有物質(zhì)要素和精神要素兩大類。 1．物質(zhì)要素 （1）人員 （2）經(jīng)費 （3）物資設(shè)備 2．精神要素 （1）目標(biāo) （2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu) （3）人際關(guān)系,二

56、、公共組織的特點（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別 1．基本目的不同 非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關(guān)利益者服務(wù)。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，它追求的是全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員的整體利益。 2．提供產(chǎn)品不同 非公共組織以從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)為活動內(nèi)容，向社會提供的是各種不同的私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產(chǎn)品。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。,

57、3．管理對象不同 非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。 4．活動的依據(jù)不同 公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)，其權(quán)力建立在組織成員平等的契約關(guān)系之上。公共組織則以國家強(qiáng)制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準(zhǔn)繩。依

58、法管理是公共組織的重要特點。,（二）公共組織的特性 1．社會性 2．權(quán)威性 3．法制性 4．系統(tǒng)性 5．主動性,三、公共組織的結(jié)構(gòu) （一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu),（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu) 常見種類3種： 1. 按業(yè)務(wù)性質(zhì)分工 指按公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。 2. 按管理程序分工 指按公共管理工作過程的程序不同來分別設(shè)置公共組

59、織部門。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃分咨詢部門、領(lǐng)導(dǎo)決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。 3. 按管理對象分工 指按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行的部門設(shè)置。,（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式 1. 直線制 2. 職能制 3. 直線職能制 4. 矩陣制,第二節(jié) 公共組織的類型,一、政府組織（

60、一）政府的概念 政府是指國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。 政府的概念有廣義和狹義之分。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。其中立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)運(yùn)用法律審判案件。狹義的政府僅僅是指國家的行政機(jī)關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的

61、機(jī)關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)。,（二）政府的主要類型 現(xiàn)代國家的政府有三種主要形式： 1. 總統(tǒng)制政府 總統(tǒng)制是以總統(tǒng)為政府首腦的一種政權(quán)組織形式，國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機(jī)關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制的國家，其政府機(jī)關(guān)較徹底地采用了三權(quán)分立原則。其中，總統(tǒng)是國家機(jī)構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。,2．內(nèi)閣制政府 這是一種在形式上由國家元首負(fù)責(zé)

62、，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)。總理擔(dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。 3．委員會制政府 委員會制，或稱合議制政府的職權(quán)不是由一個行政首長行使，而是由一個委員會集體行使。,二、非政府公共組織（一）非政府公共組織的概念 非政府公共組織，或直接稱非政府組織（Non-Governmental Organizations， 簡稱NGO），是指承擔(dān)公共物

63、品生產(chǎn)提供、進(jìn)行公共事務(wù)管理的除政府組織以外的其他所有公共組織。,（二）非政府公共組織的主要類型 公共事業(yè)組織，包括事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位。 公共企業(yè)組織，指中央和地方政府授權(quán)管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品的國有企業(yè)。 社會中介組織，指介于政府、企業(yè)、社會公眾之間從事咨詢、服務(wù)、溝通、監(jiān)督、仲裁、公證等活動的非營利組織。 社會團(tuán)體，指中國公民自愿

64、組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。 社會自治組織，是在政府指導(dǎo)下，由基層群眾組成的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的組織,三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量,第三節(jié) 公共組織中的人員,一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者 “領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶

65、領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團(tuán)。 領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種： 1.權(quán)力性影響力。 2.非權(quán)力性影響力。,（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì) 1. 思想品德素質(zhì) 2. 文化知識素質(zhì) 3. 領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì) 4. 心理素質(zhì) 5. 身體素質(zhì),（三）領(lǐng)導(dǎo)方式

66、大體上4種類型： 1. 集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式 2. 民主型領(lǐng)導(dǎo)方式 3. 放任型領(lǐng)導(dǎo)方式 指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。 4. “無為而治”型領(lǐng)導(dǎo)方式,對于上述領(lǐng)導(dǎo)方式的運(yùn)用，不存在一種絕對的標(biāo)準(zhǔn)。美國管理學(xué)家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出了有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論。權(quán)變理論關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境之間的相互影

67、響。該理論認(rèn)為，一種具體的領(lǐng)導(dǎo)方式不可能到處都適用，有效的領(lǐng)導(dǎo)行為應(yīng)隨著被領(lǐng)導(dǎo)者的特點和環(huán)境的變化而變化。,二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別 管理者與領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來影響他人的活動。,（二）管理者的主要類型與職責(zé)

68、 根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。,三、被管理者（一）內(nèi)部被管理者——公共組織成員 1. 管理者與被管理者的靜態(tài)劃分 2. 管理者與被管理者的動態(tài)劃分（二）外部被管理者——社會公眾,社會公眾從4個方面影響著公共管理： （1）社會公眾的利益是公共組織和公共管理產(chǎn)生與存在的基礎(chǔ)。 （2）社會公眾的意見決定著公共管理的合法