中國(guó)土地所有權(quán)制度重構(gòu).pdf

1、當(dāng)我國(guó)持續(xù)高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展將“三農(nóng)”問(wèn)題置于一個(gè)十分顯眼的位置的時(shí)候，無(wú)論是政府的決策層，還是社會(huì)各界，幾乎都同時(shí)將目光集中到現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)制度。盡管通過(guò)長(zhǎng)期的討論與論爭(zhēng)，對(duì)我國(guó)集體土地所有權(quán)的缺陷以及改革集體土地所有權(quán)制度的必要性已經(jīng)形成共識(shí)，然而，在對(duì)集體土地所有權(quán)進(jìn)一步深入的研究中，更深切地感到：中國(guó)的“三農(nóng)”問(wèn)題的解決，遠(yuǎn)非對(duì)集體所有權(quán)、乃至農(nóng)村范圍內(nèi)的研究本身所能夠達(dá)到。如果忽視我國(guó)已有的城市國(guó)有土地有償使用市場(chǎng)對(duì)農(nóng)村土地

2、使用制度的影響，不正視城市化與工業(yè)化進(jìn)程中因使用農(nóng)村土地而產(chǎn)生的沖突，無(wú)論所作的研究多么地科學(xué)合理，都不可能有一個(gè)好的社會(huì)效果和達(dá)到解決問(wèn)題的目的。為此，本文從一個(gè)更大的角度對(duì)我國(guó)的兩種土地所有權(quán)形式進(jìn)行系統(tǒng)地研究，并力圖探索出土地所有權(quán)產(chǎn)生、發(fā)展和演變的規(guī)律，進(jìn)而達(dá)到解決我國(guó)目前由土地衍生出來(lái)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的目的?？傊?，基于學(xué)人應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任感，我們?cè)趯?duì)土地所有權(quán)問(wèn)題進(jìn)行研究并提出解決問(wèn)題的改革方案時(shí)，必須立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，著眼于

3、我國(guó)實(shí)際問(wèn)題的解決，而絕不能為研究而研究，為創(chuàng)新而創(chuàng)新，更不能為未來(lái)的發(fā)展與進(jìn)一步的改革設(shè)置新的障礙。 為了最大限度地實(shí)現(xiàn)本文的研究目的，筆者力求掙脫傳統(tǒng)民法固有理念的束縛，大膽地將“資源”因素導(dǎo)入土地所有權(quán)的研究。這樣，我們就能夠比較容易解釋自古以來(lái)土地的政治功能和保障功能；也能夠準(zhǔn)確地理解，奉行土地私人所有權(quán)制度的國(guó)家，近代以來(lái)對(duì)私人土地所有權(quán)所采取的國(guó)家干預(yù)和限制措施；還可以洞悉自然資源所有權(quán)制度逐漸地由私有制向國(guó)有制演化

4、的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)然，鑒于所研究問(wèn)題的綜合性，本文也采用了諸如實(shí)證分析、比較法研究等方法，同時(shí)還借鑒了社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等其他相關(guān)學(xué)科的理念與研究方法。這些理念與研究方法，對(duì)于支撐本文的觀點(diǎn)與結(jié)論，發(fā)揮了不可或缺的作用。 基于本文的研究目的與方法，筆者對(duì)論文作了以下的內(nèi)容安排： 第一至三章，共同承擔(dān)著一項(xiàng)任務(wù)：即從不同角度，對(duì)取消我國(guó)集體土地所有權(quán)和建立單一的國(guó)家土地所有權(quán)制度的必然性，進(jìn)行全面的分析與進(jìn)行論證。

5、 第一章是關(guān)于土地所有權(quán)制度的歷史考察。在對(duì)我國(guó)土地所有權(quán)制度的歷史考察中，筆者發(fā)現(xiàn)：關(guān)于土地的保障功能，自古有之。有關(guān)井田制、平均地權(quán)、禁止土地兼并、限制土地轉(zhuǎn)讓等等，都是土地社會(huì)保障屬性的基本反映。 通過(guò)大跨度地對(duì)土地所有權(quán)制度的歷史考察，筆者似乎捕捉到了一條有價(jià)值的線索：土地的私人所有權(quán)和與此相適應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)制度，在人天生的智力、能力以及是否節(jié)儉等品格的差異無(wú)法改變的前提下，即使是通過(guò)平均地權(quán)的原則配置了同等的土地權(quán)利，在

6、經(jīng)過(guò)若干年之后，必然會(huì)導(dǎo)致土地集中和貧富分化社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。貧富分化達(dá)到一定程度，便出現(xiàn)社會(huì)矛盾激化從而導(dǎo)致社會(huì)變革。這幾乎形成一條因土地問(wèn)題推動(dòng)社會(huì)歷史發(fā)展的“鐵律”。因此，只要推行土地的私有制，我們所熟悉的舊中國(guó)的無(wú)地貧農(nóng)階層的出現(xiàn)，就不可避免。通過(guò)對(duì)外國(guó)土地所有權(quán)法律制度的歷史考察，筆者進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，即使是信奉私人所有權(quán)至上的國(guó)家，也從二戰(zhàn)以后逐漸認(rèn)識(shí)到：龐大的私人土地所有權(quán)的存在不利于國(guó)家土地市場(chǎng)的調(diào)控，因而相繼開(kāi)始調(diào)整國(guó)家土地政

7、策，各國(guó)幾乎都不失時(shí)機(jī)地將盡可能多的私人土地收歸為國(guó)家所有。 第二章旨在對(duì)新中國(guó)建立以來(lái)我國(guó)土地所有權(quán)制度作一次全面而系統(tǒng)的梳理，并通過(guò)梳理對(duì)現(xiàn)行的土地所有權(quán)做出具有權(quán)威性的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，這些評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)是有助于分析與支撐本文的核心觀點(diǎn)的。盡管在設(shè)定本章的目標(biāo)時(shí)，并沒(méi)有十足的把握，但實(shí)際結(jié)果顯示，筆者確實(shí)得出了一些比較有價(jià)值的結(jié)論。譬如：(1)我國(guó)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)一直肩負(fù)著保障農(nóng)民基本生存的社會(huì)功能。保障的基本要求是動(dòng)態(tài)的，它必須

8、隨時(shí)無(wú)條件地為這塊土地上新出生的人提供及時(shí)的生存保障。由于土地的保障功能，決定了一個(gè)以民法所有權(quán)絕對(duì)性為特征的長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地權(quán)利安排必然與之形成沖突。(2)現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)，是在權(quán)利分配標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)和不公平的狀況下形成的，越是嚴(yán)格地保護(hù)這種不合理的權(quán)利現(xiàn)狀，其社會(huì)效果就會(huì)越差。(3)從集體土地所有權(quán)的內(nèi)容和權(quán)利行使方式的視角考察，我國(guó)的集體土地所有權(quán)制度一直都未能發(fā)生過(guò)制度設(shè)計(jì)者期望的制度效果。真正的集體所有集體使用的時(shí)期也正是我國(guó)農(nóng)

9、民飽受饑餓與貧困的時(shí)期?，F(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，實(shí)際上是為繞開(kāi)土地集體所有權(quán)這一法律障礙而采取的迂回處理方式。(4)集體土地所有權(quán)內(nèi)容殘缺的根本原因，在于土地資源屬性的存在，客觀上不能將傳統(tǒng)的所有權(quán)的內(nèi)容全部賦予給它。(5)我國(guó)城市國(guó)有土地所有權(quán)的形成，雖然是在政治的“混沌”狀態(tài)中完成的，但以此為基礎(chǔ)形成的我國(guó)的土地公有制，卻在客觀上完成了土地所有權(quán)制度發(fā)展所需要的土地所有權(quán)抽象化過(guò)程。(6)盡管我國(guó)的國(guó)家土地所有權(quán)制度已經(jīng)建立了很長(zhǎng)

10、的時(shí)間，但科學(xué)的權(quán)利行使體系和利益分配機(jī)制仍然沒(méi)有很好地建立起來(lái)。這些觀點(diǎn)和結(jié)論的提出，無(wú)論是對(duì)于本文還對(duì)于未來(lái)的相關(guān)研究，都具有十分重要的意義。在該章的最后，通過(guò)對(duì)現(xiàn)行土地所有權(quán)制度構(gòu)建的幾種主要觀點(diǎn)的評(píng)析，指出：國(guó)有化是我國(guó)土地所有權(quán)制度改革的必由之路。 作為本論文的核心觀點(diǎn)—土地所有權(quán)的國(guó)有化，筆者將其基礎(chǔ)理論安排在第三章。本章運(yùn)用土地的資源屬性、保障功能、代際公平原則、勞動(dòng)價(jià)值學(xué)說(shuō)、國(guó)家干預(yù)理論等對(duì)土地國(guó)有化的觀點(diǎn)進(jìn)行了

11、全面而系統(tǒng)的論證。 本文的第四至第六章，以第三章提出的土地國(guó)有化為基礎(chǔ)，從土地權(quán)利運(yùn)行的角度，層層展開(kāi)，對(duì)一個(gè)全新的單一國(guó)家土地所有權(quán)法律制度進(jìn)行了初步的建構(gòu)與描述。 單一的國(guó)家土地所有權(quán)模式，完成了最徹底的從“所有”向“利用”的轉(zhuǎn)變。人們對(duì)土地權(quán)利的關(guān)注焦點(diǎn)，幾乎全部集中到集土地市場(chǎng)利益于一身的“土地使用權(quán)”之上，土地使用權(quán)必然成為一項(xiàng)最核心的權(quán)利，這也要求法律賦予它獨(dú)立的物權(quán)的地位。因此，中國(guó)的土地法律制度是一個(gè)以土

12、地使用權(quán)為核心建立起來(lái)的法律制度體系。在這一制度體系結(jié)構(gòu)中，筆者以土地的用途作為基本的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，并由此構(gòu)建起了以建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)二分法為主線，通過(guò)劃撥和出讓的配置方式形成的公益性土地使用權(quán)、保障性土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)三類(lèi)土地使用權(quán)為基礎(chǔ)的土地使用權(quán)法律制度體系。這項(xiàng)既龐大又復(fù)雜的任務(wù)，是由第四章來(lái)完成的。 在第五章中，筆者對(duì)國(guó)家土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行了大膽地創(chuàng)新性研究。通過(guò)對(duì)土地所有權(quán)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和我國(guó)現(xiàn)行

13、制度的實(shí)證性研究，筆者完全摒棄了傳統(tǒng)的土地所有權(quán)內(nèi)容的四項(xiàng)權(quán)能結(jié)構(gòu)，并以設(shè)定權(quán)、收入權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)和回歸權(quán)的五項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容，構(gòu)建起一個(gè)與現(xiàn)實(shí)的土地所有權(quán)模式和土地市場(chǎng)相適應(yīng)的新的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系。 第六章的土地所有權(quán)主體體系的研究，不僅全面分析了既有的國(guó)家土地所有權(quán)權(quán)利行使主體體系的殘缺及其產(chǎn)生的問(wèn)題，而且更重要的在于：以單一的土地國(guó)家所有權(quán)制度為邏輯基礎(chǔ)，重新構(gòu)建了一個(gè)科學(xué)的國(guó)家土地所有權(quán)的權(quán)利行使主體體系。特別值得一提的是，本

14、章在構(gòu)建的國(guó)家土地所有權(quán)權(quán)利行使主體之間，對(duì)土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行了科學(xué)的分配，明確提出了中央與地方在分享國(guó)家土地所有權(quán)內(nèi)容方面的具體標(biāo)準(zhǔn)與界限。 雖然本文已經(jīng)在前面揭示了土地國(guó)有化是具有資源屬性的土地所有權(quán)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)，而且也充分分析了我國(guó)土地所有權(quán)制度的最佳選擇是土地的國(guó)有化。但是，國(guó)有化的條件在我國(guó)是否已經(jīng)具備，在土地國(guó)有化過(guò)程中可能會(huì)遇到哪些阻力與障礙，土地的國(guó)有需要澄清哪些觀念與認(rèn)識(shí)，國(guó)有化過(guò)程需要注意哪些問(wèn)題