財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策效應(yīng)研究——以江西省分縣數(shù)據(jù)為例.pdf

1、作為一個(gè)單一制國家，中國中央財(cái)政所承擔(dān)的兩大職能-維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)收入分配公平-需要由地方各級政府去具體執(zhí)行，而轉(zhuǎn)移支付是體現(xiàn)中央政府財(cái)政意圖的重要財(cái)政工具。從分稅制改革以來，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模不斷增大，特別是近年來在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面的資金增長都非常迅速。本文要研究的正是這樣一個(gè)問題，即中央的財(cái)政政策目標(biāo)能在地方基層政府，即縣級政府得到實(shí)現(xiàn)嗎?縣級政府是否會執(zhí)行上級的財(cái)政政策?地方政府在執(zhí)行上級政策時(shí)是真的

2、“上有政策，下有對策”么?本文將通過主要的財(cái)政政策工具——-轉(zhuǎn)移支付的分配過程和支出去向來對此問題進(jìn)行研究。主要采用嵌入式混合研究方法，以江西省為個(gè)案進(jìn)行實(shí)證研究。
　　 本文的分析框架是：“官本位”影響下的官員利益最大化理論。它的主要理論基礎(chǔ)有三：公共選擇理論、以行動者為中心的新制度主義理論、委托-代理理論。這一理論框架的主要內(nèi)容是：官員作為一個(gè)理性人是追求個(gè)人利益最大化的，而官本位的傳統(tǒng)意識及官員巨大的在職消費(fèi)和自由裁量權(quán)，

3、使得追求晉升或保持連任成為官員的最大利益。上級政府為了保證政策的實(shí)施會以績效考核來考察官員，因此在追求預(yù)算最大化的同時(shí)，獲取政績和完成上級考核目標(biāo)就會成為官員的直接追求?；谶@一理論框架，根據(jù)中央財(cái)政政策的變化情況，本文要提出的理論假設(shè)是：在當(dāng)前的制度約束下，出于追求晉升或?qū)で筮B任的需要，縣級政府會執(zhí)行上級的財(cái)政政策。
　　 具體來說就是：2001年前，在中央政府強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)政績”考核，提出“一要吃飯，二要建設(shè)”的要求下，縣級政府

4、對經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，行政管理支出、公共安全支出會極為重視；而對不能短期內(nèi)體現(xiàn)政績的教育支出、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品，縣級政府只會滿足其基本需求。
　　 2002年以后，在中央政府轉(zhuǎn)向重視公共服務(wù)，提出財(cái)政支出要“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保民生、保重點(diǎn)”的要求后，行政管理費(fèi)、公共安全支出、衛(wèi)生醫(yī)療支出和教育支出等公共支出會明顯地受到重視，而經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出作為“政績”的重要體現(xiàn)，仍是政府支出的重點(diǎn)。
　　 通過對江西省200

5、1年、2005年截面數(shù)據(jù)和1996-2005年的面板數(shù)據(jù)的多元回歸分析的結(jié)果表明：在2001年前，中央財(cái)政強(qiáng)調(diào)地方財(cái)政要做到“一要吃飯，二要建設(shè)”，2001年后，中央財(cái)政政策對地方財(cái)政的要求是“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定、保重點(diǎn)”。這些政策在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用上得到了較好的體現(xiàn)。而各類財(cái)政資金對經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一以貫之的重視，體現(xiàn)了縣級政府“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展是第一要務(wù)”的政績觀。
　　 再次通過對江西省D縣及其C鄉(xiāng)的

6、實(shí)地調(diào)研結(jié)果也表明：縣級政府在分配財(cái)政資金時(shí)，對專項(xiàng)補(bǔ)助會基本做到?？顚Ｓ?，并會在財(cái)力允許的情況下，盡量留足相應(yīng)的配套資金。而對其他資金的使用則是以“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，即保證人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)為第一目標(biāo)，所有的財(cái)政收入要首先確保人員工資和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。在確保這些基本的財(cái)政支出后，剩余的資金會被縣里主要領(lǐng)導(dǎo)投入到市政建設(shè)等容易體現(xiàn)“政績”的項(xiàng)目中去。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，對于那些財(cái)政困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，財(cái)政支出主要依賴上級的補(bǔ)助，因而使得它們幾乎成了

7、縣級政府的職能部門，“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的財(cái)政體制進(jìn)一步強(qiáng)化了縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制能力，鄉(xiāng)級政府的財(cái)政支出自主權(quán)非常少。因此獲得上級的額外財(cái)力支持就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的重要工作內(nèi)容。他們會盡量去爭取各類財(cái)政資金，然后把它們用于滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”的需要。除此之外，出于“政績”的需要，他們也會將有限的可支配財(cái)力用在有亮點(diǎn)的“政績”工程中去，這些工程會在間接上對地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收產(chǎn)生積極影響。
　　 全文的結(jié)論是：在當(dāng)前的政府

8、體制下，上級的政策目標(biāo)，包括中央政府的財(cái)政政策目標(biāo)在地方政府，包括基層的縣級政府層面都會得到較好的實(shí)施。當(dāng)然在實(shí)施過程中會有一些變通或選擇性執(zhí)行的可能，但這些可能并不會改變中央政策得到執(zhí)行的基本事實(shí)。在現(xiàn)有的制度框架下，為更好地實(shí)現(xiàn)中央的財(cái)政政策目標(biāo)，特別是要充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的作用，本文提出了如下政策建議：一是要完善政府間財(cái)政體制，解決好縱向政府間的“職責(zé)同構(gòu)”問題；二是要擴(kuò)大公民參與，完善預(yù)算管理體制。
　　 本文的主要創(chuàng)新：

9、研究方法上的創(chuàng)新，采用嵌入式研究方法將定量研究與定性研究混合起來，研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效應(yīng)。研究內(nèi)容上的創(chuàng)新，以轉(zhuǎn)移支付的影響效應(yīng)為視角，來研究中央財(cái)政政策目標(biāo)在基層政府的實(shí)現(xiàn)情況；并將轉(zhuǎn)移支付分為兩類，來分別考察它們對縣級政府各類主要公共支出的影響。另外還通過實(shí)地調(diào)研方法，對鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付過程，即鄉(xiāng)政府是如何獲得轉(zhuǎn)移支付資金，并如何使用的作了深入的研究，特別是較為全面地了解了鄉(xiāng)政府在農(nóng)業(yè)稅取消前后的支出責(zé)任和財(cái)政收支狀況，掌握了大量的