稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度的治理價值及構(gòu)建建議

1、一、稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度概念的提出 一、稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度概念的提出稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度是以稅務(wù)機(jī)關(guān)為構(gòu)建主體，以經(jīng)過司法機(jī)關(guān)裁判的生效訴訟案件為基礎(chǔ)，用以規(guī)范稅務(wù)行政行為的規(guī)則生成及運(yùn)行體系。該制度的原則理念源于我國審判機(jī)關(guān)的案例指導(dǎo)制度，是對中國特色稅收治理方式的一項創(chuàng)新嘗試。（一）與審判案例指導(dǎo)制度的比較審判機(jī)關(guān)案例指導(dǎo)制度是最高人民法院借鑒普通法系的判例法制度建立的具有中國特色的司法制度。稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度與

2、之比較，具有諸多共同點，但兩者之間亦存在實質(zhì)性差異。一是應(yīng)用領(lǐng)域不同。審判案例指導(dǎo)制度應(yīng)用于訴訟程序，而稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度主要應(yīng)用于稅務(wù)行政管理領(lǐng)域。二是構(gòu)建目標(biāo)不同。審判機(jī)關(guān)編選指導(dǎo)性案例著眼于統(tǒng)一法律適用、實現(xiàn)司法公正，而稅務(wù)機(jī)關(guān)編選指導(dǎo)性案例著眼于完善執(zhí)法規(guī)則、規(guī)范行政行為。當(dāng)前，最高人民法院正在全面推進(jìn)“智慧法院”建設(shè)，在案例指導(dǎo)制度的基礎(chǔ)上，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)匯集推送以往類似案例，使法官以同類案件同樣處理的方式辦案。可見

3、，審判機(jī)關(guān)不僅始終堅持案例研究，而且積極運(yùn)用新技術(shù)打造智能化的案例指導(dǎo)制度，這為稅務(wù)機(jī)關(guān)推進(jìn)新時代稅收法治建設(shè)提供了有益借鑒。（二）與行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的關(guān)系行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部自發(fā)形成的約束行政執(zhí)法行為的規(guī)則體系，源于行政部門對規(guī)范自由裁量權(quán)的訴求，并基于對判例制度的吸收借鑒。行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度通常以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法案卷為案例來源，這在實踐中往往存在兩個主要障礙。第一，司法終局性原則使得行政機(jī)關(guān)自行確立的行政規(guī)則在效

4、力上存在不穩(wěn)定性。行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)驗理性確立的事實認(rèn)定規(guī)則或者法律適用規(guī)則在一定程度上僅是“一家之言”，能否得到審判機(jī)關(guān)的認(rèn)可并不確定。第二，行政案卷的非公開性導(dǎo)致高質(zhì)量案件來源先天不足。疑難復(fù)雜案件以及存在執(zhí)法缺陷的案件無疑更具有指導(dǎo)價值，但是，案涉行政機(jī)關(guān)對此類問題或者拿捏不準(zhǔn)，或者不愿公開，因此一般不愿主動提供此類案例，而傾向于提供一些簡單的無爭議案件，導(dǎo)致案例價值難以保證。對該問題提出了較為明確的意見，稅務(wù)機(jī)關(guān)顯然可以據(jù)此完善相關(guān)

5、工作規(guī)范。即便是行政解釋不便于作出明確規(guī)定的具體事項，也可藉由相關(guān)案例指導(dǎo)規(guī)則代行行政解釋的功能，用以化解實務(wù)中的矛盾焦點。（三）助推涉稅案件審判專業(yè)化加強(qiáng)涉稅案件審判隊伍專業(yè)化建設(shè)，由相對固定的審判人員、合議庭審理涉稅案件，是《深化國稅、地稅征管體制改革方案》就健全涉稅司法保障機(jī)制提出的要求。由于當(dāng)前涉稅訴訟案件數(shù)量相對較少、司法資源較為有限，絕大多數(shù)基層法院并未實現(xiàn)專業(yè)化審理。然而，稅收法律關(guān)系普遍具有復(fù)雜性，因?qū)徟腥藛T認(rèn)知理解差異

6、導(dǎo)致“同案不同判”等情形時有發(fā)生。例如，對納稅人擁有土地使用權(quán)但因第三方因素未實際占有使用土地的情形下，城鎮(zhèn)土地使用稅如何確定計稅依據(jù)問題，淄博萬達(dá)包裝印刷物資有限公司涉稅糾紛案、大慶廣達(dá)房地產(chǎn)開發(fā)有限公司涉稅糾紛案的裁判結(jié)果大為不同。類似問題顯然損害了稅收法律關(guān)系的穩(wěn)定性。此外，部分審判機(jī)關(guān)在對涉稅爭議問題進(jìn)行裁判時，由于對稅收專業(yè)問題缺乏準(zhǔn)確認(rèn)知和判斷能力，不愿直面訴爭的實體性問題，在不得拒絕裁判原則的約束下，往往就稅務(wù)機(jī)關(guān)在通知、

7、送達(dá)等程序中存在的輕微違法徑行作出撤銷行政行為的裁判，存在避重就輕的傾向，并未發(fā)揮定分止?fàn)幍淖饔谩Ｍ苿由娑惏讣膶I(yè)化審判、統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)是稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人共同的利益所在。稅務(wù)機(jī)關(guān)主動建立體系化、制度化的訴訟案例研究機(jī)制，其積累的案例研究成果不僅可服務(wù)于稅務(wù)行政管理，也可以對接審判案例指導(dǎo)制度，通過充分發(fā)揮稅務(wù)專業(yè)優(yōu)勢，為審判機(jī)關(guān)創(chuàng)制裁判規(guī)則、統(tǒng)一裁量標(biāo)準(zhǔn)提供基礎(chǔ)。三、關(guān)于稅務(wù)行政訴訟案例指導(dǎo)制度中指導(dǎo)案例遴選標(biāo)準(zhǔn)的建議 三、關(guān)于稅務(wù)

8、行政訴訟案例指導(dǎo)制度中指導(dǎo)案例遴選標(biāo)準(zhǔn)的建議（一）因法律規(guī)定不夠明確而產(chǎn)生爭議的案例我國稅收法律體系具有原則性、抽象性和概括性的特點，不少爭議問題即源于不夠明確的法律規(guī)則。例如，適用《稅收征管法》第六十三條時是否應(yīng)當(dāng)認(rèn)定以及如何認(rèn)定當(dāng)事人的主觀故意性，一直存在較大爭議。但是，近年來審判機(jī)關(guān)對《稅收征管法》第六十三條適用情形的主流意見已漸趨明朗，即該條針對于具有欺騙、隱瞞性質(zhì)的不繳、少繳稅款行為，其構(gòu)成要件中應(yīng)當(dāng)包含主觀故意。如在北京中油