論行政處罰法中的其他組織

1、論行政處罰法中的其他組織（北京高文律師事務(wù)所 雷彩虹律師）我國《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?”根據(jù)該法此條規(guī)定，被給予行政處罰的主體即行政相對人應(yīng)當(dāng)只是法律上的三種人：一是公民，二是法人，三是其他組織。對前兩種人之概念、特征和構(gòu)成要件，法學(xué)理論及司法實踐都清楚無異，唯對第三種人即其他組織在概念、構(gòu)成要

2、件的認(rèn)識上，可謂紛繁復(fù)雜，主要原因在于目前我國的行政立法體系依從于行政管理體制；行政相對人也依從于行政部門來認(rèn)定，每個行政部門對行政相對人都有各自的界定方法，同時理論界對行政相對人的甚少研究也是一個原因。筆者在擔(dān)任一家國有大型企業(yè)法律顧問中基于辦理案件的需要，查閱了大量有關(guān)資料，遺憾的是，論及其他組織的概念少之又少，充斥大量教科書和學(xué)術(shù)文章比比皆是論及行政主體的。而對行政相對人的責(zé)任能力、法律地位、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)等最基本的法理問題缺乏理性認(rèn)識

3、，將使實踐中行政執(zhí)法人員很難做出正確分析，直接影響了行政相對人的相關(guān)權(quán)益；同時，法治的統(tǒng)一應(yīng)做到大至母法與子法的統(tǒng)一，小至每一法律概念在不同法律體系中的統(tǒng)一，唯有如此，才不至于使不同主體在認(rèn)識上出現(xiàn)對法律基本概念的分歧理解，從而影響到法治的權(quán)威。為此，筆者試圖通過對一起案例的分析來對行政相對人中的其他組織的涵義進行界定，以資實用。某分公司是經(jīng)某法人依法設(shè)立的分支機構(gòu)，1999 年 5 月，該分公司下發(fā)文件，決定成立 A 分部，由 A 分

4、部負(fù)責(zé)經(jīng)營部分業(yè)務(wù)，A 分部人員、財務(wù)均受某分公司管理。2008 年9 月，因涉嫌不正當(dāng)競爭，A 分部被行業(yè)行政主管 B 部門課以“責(zé)令改正，罰款人民幣 20萬元”的行政處罰。B 部門將《行政處罰意見告知書》及《行政處罰決定書》送至 A 分部，由 A 分部部門經(jīng)理簽收。伺后，A 分部不服，向 B 部門的上級主管部門以“被處罰主體錯誤、事實認(rèn)定錯誤和法律適用錯誤”為由，提起行政復(fù)議，被維持原處罰決定；A 部門遂向某市中級人民法院以同樣理由

5、提起行政訴訟，某市中級人民法院受理后，經(jīng)開庭審理以 A 部門未在工商行政管理部門注冊登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照，不具備原告訴訟主體資格為由，裁定駁回了 A 部門的起訴；A 部門不服，認(rèn)為照此裁定，其訴權(quán)和實體權(quán)利將無從保障和實現(xiàn)，即又上訴至某省高級人民法院。至筆者發(fā)稿時，案件正在審理中。對該案的認(rèn)識和處理可以歸結(jié)為以下三個問題：一是如何理解和認(rèn)定行政處罰中的其他組織；二是我國行政處罰法規(guī)定的其他組織與行政訴訟法規(guī)定的其他組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否一致；三

6、是進一步而言，上述法律規(guī)范中的其他組織與我國民事訴訟法規(guī)定的其他組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否一致。以上問題，作為被行政處罰的 A 分部和作為行政執(zhí)法機關(guān)的 B 部門以及作為具有司法裁量權(quán)的某市中級人民法院各有不同的認(rèn)識，一度使案件純粹陷于程序上的審理，而不能及時從實體上審查、評判行政機關(guān)作出的行政處罰行為是否得當(dāng)和合法，嚴(yán)重弱化了法律的功能和權(quán)威。筆者從下述三方面論證其他組織的概念和特征。2、從筆者目前能夠查證到的資料來看，國家稅務(wù)總局、國家海關(guān)總

7、署、國家信息產(chǎn)業(yè)部（變名為工業(yè)和信息化部）等其他行政部門未對其他組織的認(rèn)定有明確的指導(dǎo)文件。之所以如此，筆者認(rèn)為存在以下幾個原因，一是這些部門不認(rèn)為其他組織的認(rèn)定能夠成為他們執(zhí)法中的突出問題，因此沒有必要明確規(guī)范，二是這些執(zhí)法部門認(rèn)為，瑕不掩瑜，只要下級執(zhí)法部門在行政執(zhí)法中查證實施行政行為的違法事實是客觀存在的，實施處罰的法律依據(jù)是明確規(guī)定的，不管實施違法行為的主體是否適格，在所不問，即我們常說的重實體，輕程序；另外，有些行政執(zhí)法部門對

8、行政相對人的認(rèn)定，尤其是對其他組織的認(rèn)定，是以國家工商總局的上述文件作為出現(xiàn)分歧理解時的執(zhí)法指導(dǎo)依據(jù)，本文所舉案例即是例證，A 分部向 B 部門的最高級別行政部門信息產(chǎn)業(yè)部進行行政復(fù)議時，該部門認(rèn)同B 部門根據(jù)國家工商總局第 233 號和 179 號文件為法律依據(jù)對 A 分部所作的行政處罰，即認(rèn)為 A 分部可以作為被處罰的適格主體。實質(zhì)上，該部門作為與國家工商總局平等行使行政執(zhí)法權(quán)的同級行政部門，在法律適用上，引用的卻是對其不具有法律約

9、束力的同級部門的行政文件，凸現(xiàn)了執(zhí)法中“劣幣驅(qū)逐良幣”的不正?，F(xiàn)象。從上述情況看，因為行政處罰法未明確規(guī)定其他組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，各行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，對違法主體的認(rèn)定各自為政，形成條塊分割，導(dǎo)致執(zhí)法中的混亂，必然使一部分行政處罰相對人的訴權(quán)變相被剝奪。這與我國法治建設(shè)中要求的行政行為須程序得當(dāng)和實體合法的要求極不相符。二、認(rèn)定行政訴訟法和行政處罰中的其他組織應(yīng)當(dāng)以民事訴訟法規(guī)定的其他組織為依據(jù)。值得注意的是，由于我國法制建設(shè)受國情決

10、定，我國行政訴訟法從民事訴訟法體系中獨立不久，尚未形成健全配套體系，因而與民事訴訟法存在著千絲萬縷的聯(lián)系，表現(xiàn)在有些訴訟制度、方式的適用兩者仍是相通的，對此，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見》(試行)第 114 條作了說明：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定” ，據(jù)此規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第 49 條規(guī)定及最高人民法院

11、《關(guān)于適用<中華人民共和國民事訴訟法)若干問題的意見》第 40 條的規(guī)定，其他組織是指合法成立，有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。顯然，行政訴訟法和行政處罰法中的其他組織的概念也應(yīng)照此理解?；谏鲜龈拍睿渌M織的構(gòu)成要件應(yīng)為：一是須經(jīng)依法成立。這里依法的“法’ ’包括法律法規(guī)，是指《中華人民共和國公司登記管理條例》 、 《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》 、 《事業(yè)單位登記管理暫行條例》 、《社會團體登記管理