南京國民政府初期十年邊疆民族事務管理機制與政策_周競紅

1、2005 年 9 月 第 15 卷 第 3 期 中國邊疆史地研究 China. s Borderland History and Geography Studies Sep 1 2005Vol 1 15 No1 3南京國民政府初期十年邊疆 民族事務管理機制與政策周競紅國民政府初期是國民政府邊疆民族事務管理機制與政策的形成期, 期間基本形成一套事權分散的邊疆民族事務管理體系, 實施了一些內(nèi)容龐雜、 缺少系統(tǒng)性的政策, 受到政府執(zhí)政能力、

2、行政效率和政權性質(zhì)等多方面因素的影響, 這些政策的實際執(zhí)行都還相當有限。但是, 這些管理機制的運行與政策的實施在國家實現(xiàn)政治整合和維護領土完整方面仍然有著相當重要的歷史意義。關鍵詞 國民政府 邊疆民族事務 管理機制 政策作者周競紅, 1963 年生, 中國社會科學院民族學與人類學研究所副研究員。地址: 北京海淀區(qū)中關村南大街 27 號 6 號樓, 郵編 100081。南京國民政府建立之初, 面臨著繁重的國家整合、 維護國家領土完整的任務

3、, 在邊疆民族地區(qū)外有帝國主義國家插手的分裂活動, 內(nèi)有基于軍閥混戰(zhàn)和各種社會矛盾激化而出現(xiàn)的社會動蕩。如何選擇多民族國家治理之路, 有效管理邊疆民族事務, 對國家整合有著重要的影響。當時, 南京國民政府行政能力尚不足以全面管理邊疆民族事務, 因而以矛盾最突出的邊疆民族事務即蒙藏事務為重點, 在政府中設置專門機構統(tǒng)籌處理蒙藏事務, 其他少數(shù)民族事務并未作為邊疆民族事務納入到專門的管理系統(tǒng), 更多的邊疆民族事務是與地方事務合二為一, 邊疆

4、民族事務管理呈現(xiàn)一種被動、 逐步擴展關注范圍的狀態(tài)。一、 一套事權分散的管理機制初期十年間, 南京國民政府在邊疆民族事務管理方面基本形成了一套事權分散的邊疆民族事務管理機制。從行政管理機構而言, 蒙藏委員會是南京國民政府管理蒙藏邊疆民族事務的最高機構, 但并不統(tǒng)籌管理全國各邊疆民族事務。1927 年 9 月, 國民黨中央特別委員會第一次會議通過的5國民政府組織決議案6中尚未有邊疆民族事務管理機構設置的內(nèi)容。1928年 2 月 4 日,

5、國民黨第二屆中央執(zhí)行委員會第四次會議通過的5中華民國國民政府組織法6中第七條有蒙藏委員會為國民政府所設職能部門之一的規(guī)定。3 月 3 日, 國民黨中央執(zhí)行委員會第 120 次常務會議通過5中華民國政府蒙藏委員會組織大綱6, 21 日國民黨中央政治會議第133 次會議修正通過5國民政府蒙藏委員會組織法6, 明確規(guī)定了蒙藏委員會的行政地位和相關職能: 直隸于國民政府, 掌理審議關于蒙藏行政事項; 規(guī)劃關于蒙藏之各種興革事項。蒙藏委員會組織結

6、構簡單: 委員會由 5 至 7 名委員組成, 并指定 1 人為主席; 下設秘書、 蒙事、 藏事) 46 )國民政府建立初期十年間, 蒙藏委員會共設置了九個直屬機構, ¹ 指導著十幾個與蒙藏事務相關的機構。 º 1935 年, 蒙藏委員會內(nèi)設置調(diào)查室, 并在盟旗各地派駐了調(diào)查組, 負責收集、 調(diào)查蒙藏各地的內(nèi)部情況, 按月擬制邊情報告, 或隨時將各旗動態(tài)報告蒙藏委員會。1934年, 蒙藏委員會派員分期前往青海等地進行調(diào)

7、查, 第一期派蒙藏委員會委員格桑澤仁為調(diào)查專員, 率同調(diào)查員朱瓊等至青海調(diào)查。同時還委任諳習漢語文的曲木藏堯, 以/ 西南夷族考察專員0名義回故里, 深入民間進行考察, 并復制西南苗夷民族調(diào)查表, 分別咨送川、 滇、 黔、 桂各省政府轉行抄發(fā)住有苗夷民族之各縣政府, 認真調(diào)查, 確實填載。 » 1935 年蒙藏委員會增設歸綏、 寧夏、 酒泉、 西寧、 西康五調(diào)查組, 繼續(xù)進行其對邊疆民族地區(qū)的調(diào)查工作。1936 年添設新疆、

8、西藏兩調(diào)查組。1939 年后增設滇西調(diào)查組于云南麗江。 ¼在國民政府的行政系統(tǒng)中, 一些專業(yè)部、 會在日常行政中也常涉及邊疆民族地區(qū)事務, 各部、 會遇有與蒙藏相關問題一般會咨詢蒙藏委員會, 或將有關情報及承辦事項送交蒙藏委員會參考, 或由蒙藏委員會協(xié)助辦理, 有的則設立了專門處理蒙藏事務的機構。專業(yè)部、 會遇有蒙藏重大事項的決策時, 常常是蒙藏委員會與相關部、 會會商決策, 由行政院或國民黨中央批準。如內(nèi)政部在蒙藏地區(qū)的行政

9、規(guī)劃或有其他行政行為時需要與蒙藏委員會會商決策, 呈行政院批準施行。1929 年 8 月, 行政院通過教育部提請設立蒙藏司, 1930 年 3 月, 蒙藏教育司正式成立。從教育部組織法可知, 此司設二科, 第一科掌理關于蒙古地方教育調(diào)查、 地方各種教育之興辦、 蒙古教育經(jīng)費之計劃、 蒙古教育師資之培養(yǎng)、 蒙古子弟入學升學之獎勵、 編譯蒙文教育圖書及法令、 蒙古地方學術考查及其發(fā)明之獎勵等事項, 第二科專門掌理關于藏族教育的相關事項。在國

10、民政府初期十年中, 教育部蒙藏司為推動蒙古教育發(fā)展開展了一些基礎性的工作, 先后制定頒布了5待遇蒙藏學生章程6、 5教育部實施蒙藏教育計劃6、 5訂定邊疆教育實施原則等法規(guī)和計劃6等, 并為實施這些法規(guī)和計劃投入了一定的人力、 物力和財力, 取得了一定的效果。 ½國民黨在民族地區(qū)建立的黨務組織機構對邊疆民族地區(qū)社會政治生活的影響也逐步增強。國民黨中央組織部是掌理各級黨部組織與黨員訓練、 指導黨員參加社會團體和社會活動的中央機構

11、, 設有邊疆黨務處負責處理在邊疆民族地區(qū)建立黨務的專門機構。在國民政府初期十年中, 國民黨由于本身黨員數(shù)量有限, 大多數(shù)民族地區(qū)掌握在地方軍閥手中, 其在民族地區(qū)的活動受到了極大的限制, 比如在新疆、 西藏和西南一些偏遠少數(shù)民族地區(qū), 國民黨組織幾乎不能涉足。在內(nèi)蒙古、 東北等地國民黨組織有所發(fā)展, 早在 1927 年國民黨中央就決議派員指導內(nèi)蒙古地區(qū)的黨務工作, 并予以一定的經(jīng)濟支持。邊疆黨務處負責向各蒙旗派遣黨務特) 48 )中國邊

12、疆史地研究 2005 年第 3 期¹º»¼½ 參見5中華民國史檔案資料匯編 6 , 第五輯, 第二編教育( 二) , 江蘇古籍出版社 1994 年版。此后, 這些調(diào)查組的名稱或調(diào)查區(qū)域也有所變化。參見( 南京) 第二歷史檔案館藏檔案, 代號: 一四一, 檔案號: 97。1929 年設置的章嘉呼圖克圖駐南京辦事處, 1932 年設置的蒙古各盟旗聯(lián)合駐南京辦事處、 西藏班禪駐南京辦事處, 1

13、933 年設置的西陲宣化使公署、 蒙旗宣化使公署, 1934 年設置的蒙古地方自治政務委員會,1935 年設置的西藏班禪駐北平辦事處、 西藏駐南京辦事處、 西藏駐康辦事處、 西藏駐北平辦事處, 1936 年設置的綏境蒙政會、 綏境蒙政會駐南京辦事處、 綏蒙指導長官公署等。即 1929 年設置的駐北平辦事處、 蒙藏招待所、 北平蒙藏學校( 將原北平蒙藏學校更名后繼續(xù)開辦) ,1932 年設置的北平喇嘛寺廟整理委員會, 1933 年設置的蒙