[管理學] 陳振明《公共管理學》課件完整版

1、歡迎同學們參加天津大學MPA學習！天津大學管理學院天津大學公共管理學院公共管理研究所王世彤wangst@tju.edu.cn,公共管理碩士 MPA核心課程 公共管理學

2、 1、公共管理學在整個課程體系中的地位2、為什么選這本教材？3、本課程體系的基本思路主要參考書«公共管理學» 張成福、黨秀云著 人大出版社 «公共管理學» 陳振明 主 編 人大出版社 «行政組織管理» 吳 剛 著 清華大學

3、出版社 «公共行政學» 竺乾威 主 編 復旦大學出版社 «新有效公共管理者» （美）史蒂文 ? 科恩威廉 ? 埃米克著 人大出版社,第一章 緒 論 第一節(jié) 公共管理與公共管理學一、什么是公共管理？常見的幾種公共管理的定義1、新途徑說公共管理是由公共行政發(fā)展而成的一種新途徑，它是以傳統(tǒng)的行政管理為框架體系，以企業(yè)管理和一般

4、管理的方法作為工具。所以，公共管理是公共行政的發(fā)展與延續(xù)，是公共行政的一個分支。2、新方法說公共管理是公共行政領域中的一部分，主要是涉及行政方案設計、組織重建、公共政策與規(guī)劃、預算制度、財務管理、人力資源管理以及各種的方法與藝術。3、新整合說公共管理是對行政的一般方面進行整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、控制職能相融合。,4、新概念說公共管理是比公共行政更大的概念，不僅包含公共行政

5、，還包含非行政的公共服務系統(tǒng)。因此從公共行政到公共管理不僅是范圍的擴大，而且其理論、功能和方法都將被大大拓展。以上四種是對比公共行政而言的定義。5、公共管理就是各種各樣的對公共事務的管理公共管理是以公共組織為依托，運用公共權力，為有效實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動。 （入學考試大綱） 6、我們比較傾向的定義是4與5的綜和。公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公

6、共利益，以及向民眾提供公共產品（服務）中所進行的管理活動。（北大陳慶云教授）本定義的主要內涵：★強調了公共管理與以營利為目的的企業(yè)管理的區(qū)別。★突出了公共管理與公共行政所涵蓋的范圍不同。★指出公共管理與公共行政在管理的主體上以及主客體之間的關系不同?！锕补芾韺嵤┑姆椒ㄅc過程與公共行政有所不同。,國家研究生專業(yè)目錄 門 類 一級學科 二級學科

7、 管理科學與工程 管理學 工商企業(yè)管理 農林管理 公共管理 行政管理

8、 ┇ ┇ 社會保障 ┇

9、 ┇,,,歐文 . 休斯論述的行政與管理在概念上的區(qū)別 行 政 管 理注重程序，范圍與過程 注重程序與過程，更注重結果強調服從命令 強調實現(xiàn)目標的

10、責任嚴格的層級觀念 相對淡化的層級觀念命令和指揮人們實現(xiàn)公 組織和指導人們實現(xiàn)公共服務共服務需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理領域中發(fā)揮著主導作用。,,,二、公共管理學公共管理學是一門研究公共管理的學科依據(jù)陳慶云教授的定義可以說： 公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規(guī)律的科學。它以政府與非政府的公共組織在維護、增進與分

11、配公共利益以及向民眾提供公共產品（服務）過程中所進行的管理活動為研究對象，是一門實踐性、綜合性和操作性很強的學科。與行政學相比，公共管理學主要具備以下特征：1、全新的理論框架2、更廣泛的綜合性3、高度的實踐性和可操作性4、系統(tǒng)的學術性和規(guī)范性,三、公共產品的概念 公共產品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長（它們的消費是非競爭性的），而排除任何人對它的分享

12、都要花費巨大的成本（它們是非排他性的）。世界銀行97年發(fā)展報告中的定義：公共產品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該產品的消費并不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能被排除在對該產品的消費之外。如果我們能夠把服務也看作是一種無形的產品的話，公共服務也就被包含在公共產品之內了。由此可見，公共產品的特征主要是：1、公共產品消費的非競爭性。2、公共產品消費的非排他性。3、公共產品提供的自然

13、壟斷性。,公共產品的主要分類：1、按照滿足非排他性的程度分為：嚴格滿足非排他性的“純公共產品”不能嚴格滿足非排他性的“準公共產品”2、按照滿足非競爭性的程度分為：嚴格滿足非競爭性的“純公共產品”不能嚴格滿足非競爭性的“擁擠性公共產品”3、按照公共產品本身的特性分為：有形的產品——硬公共產品無形的產品——軟公共產品4、按照公共產品的提供范圍不同分為：全國性公共產品地方性公共產品,第二節(jié) 從行政管

14、理理論到新公共管理理論一、從原始社會到封建社會的行政行政管理是從國家的誕生開始的。原始社會的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統(tǒng)、習俗和原始崇拜來維系的。氏族部落的管理將生產狩獵、分配、內部事務、外部事物（血親復仇與生存空間爭奪）的管理融為一體的簡單、純樸的自然式管理。原始氏族管理的三大特點：1、氏族的管理權力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務由氏族大會決定。2、氏族首領負責對具體事物的管理，但其權力由氏族大會授

15、予，首領的地位與一般氏族成員完全平等，由氏族大會選舉產生并可以隨時撤換。3、氏族成員對氏族管理的服從是完全出自于自覺和自愿基礎之上。“沒有士兵、憲兵和警察，沒有貴族、國王、總督、地方官和法官，沒有監(jiān)獄，沒有訴訟，而一切都是有條有理的?！?在產生了私有制之后，就出現(xiàn)了國家和相應的強力機構奴隸社會與封建社會的行政管理是建立在“王權神授”基礎之上，有著強烈的人身依附色彩?！捌仗熘履峭跬粒释林e莫非王臣。”中國古代封建主義

16、社會的發(fā)展歷史久遠，發(fā)育充分和完善。春秋時代的官吏監(jiān)察制度漢朝的官吏選拔制度宋朝的科舉考試制度中國封建社會中成長的管理思想 資治通鑒 貞觀政要 孫子兵法二、傳統(tǒng)行政管理理論（行政學） 現(xiàn)代意義上所談論的行政學與行政管理是一百多年前誕生于西方社會。十九世紀西方的行政管理現(xiàn)狀黑暗時代與政黨分贓制,十九世紀美國的“城市機器”與“城市老板”紐約州的特威德集團匹茨堡皇帝威廉芬波士頓沙皇馬丁

17、.盧馬克費城國王詹姆斯.麥柯瑪尼斯傳統(tǒng)行政管理理論的三個階段性標志1852年英國 «關于建立英國常任文官制度的報告»伍德羅.威爾遜的«行政學研究» 韋伯的理想官僚組織理論,«行政學研究» 中的重要觀點：行政獨立于政治之外民選政治家負責制定政策，職業(yè)行政部門執(zhí)行政策?！靶枰⒁獾淖钪匾囊稽c是這樣一條真理，它有幸已經(jīng)被我們的文官制度改革家做了如此廣泛

18、的堅決宣傳。這條真理是行政管理置身于政治所特有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治無需自找麻煩地去操縱行政機構。”“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情?！睂W習十八世紀中期普魯士的行政官僚機制“我們引進了大米，卻無須使用筷子”值得指出的是，“由于政治官員履行行政職責和行政人員承擔政治責任而嚴重混淆”事實上的政治與行政分離是一種神話。,韋伯的理想官僚組織

19、理論主要觀點:以理性的、正式規(guī)定的法律制度規(guī)范為權威中心實施管理。1．在勞動分工基礎上規(guī)定每個崗位的權力和責任，并把它制度化。2．建立有序的等級職位系統(tǒng)，并以制度形式鞏固下來。3．明確規(guī)定職位對人應有能力的要求。根據(jù)技術資格挑選組織成員。4．原則上所有人都服從制度規(guī)定，不是服從于某個人。5. 每個管理人員只負責特定的工作，擁有執(zhí)行自己職能所必要的權力，權力要受到嚴格的限制，服從有關章程和制度的規(guī)定。6．管理者的職業(yè)化。有

20、固定報酬，謀求晉升的機會，忠于職守而不是忠于某人。官僚制的優(yōu)越性個人與權力相分離理性精神與合理化精神的體現(xiàn)適合工業(yè)革命以來大型企業(yè)組織的需要在韋伯理論中公職人員的狀況,傳統(tǒng)行政管理理論其它的基礎與來源泰勒的科學管理理論1．科學管理的中心問題是提高勞動生產率。2．為了提高勞動生產率，需要挑選和培訓第一流的工人。3．要使工人掌握標準化的操作方法，標準化的工具、機器、材料和工作環(huán)境。4．采用刺激性的工資報酬制度激勵

21、工人努力工作。5．勞資雙方應變對立為合作，共同為提高勞動生產率努力。6．把計劃職能和執(zhí)行職能分開，以科學工作方法取代經(jīng)驗工作方法。7．實行職能工長制，細化生產過程管理。8．管理控制中實行例外原則，管理人員只對例外事項(重大事項)保留處置權力。,法約爾的一般組織理論組織管理的14條管理原則⑴勞動分工原則；(2)權力與責任對等原則；(3)紀律原則；(4)統(tǒng)一指揮原則；(5)統(tǒng)一領導原則；(6)個人利益服從整體利益的原則

22、；(7)員工報酬原則；(8)集權原則；(9)等級系列原則；(10)秩序原則；(11)公平原則；(!2)人員穩(wěn)定原則；(13)首創(chuàng)精神原則；(14)團結合作原則。,20年代以來西方政府行政管理確立的基本框架：古典主義的經(jīng)濟理論——自由經(jīng)濟理論三權分立的政治權力制衡結構行政與政治分離的行政中立官僚制行政組織（規(guī)制型行政組織）,三、對傳統(tǒng)行政管理理論的批評與新公共行政運動從40年代到60年代期間一直沒有停止過

23、對傳統(tǒng)行政學的批判1、對政治與行政兩分法的批判對社會價值觀念的反思----公平優(yōu)先原則在實踐中實現(xiàn)不了的兩分法神話 回歸政治學的口號2、對忽視人的行為特點的批判人際關系理論以及行為科學與泰勒管理理論之間的爭論3、對脫離社會環(huán)境背景的批判市場失效問題 凱恩斯主義的興起4、對僵化的官僚體制的批判官僚制與民主制的沖突 對公務員的非人性化要求官僚制并沒有預想的

24、高效率 關注投入和操作程序忽視產出與效果在對傳統(tǒng)行政管理理論批判的基礎上逐步出現(xiàn)的新公共行政運動,在60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉，在行政管理領域形成的新公共行政理論運動新公共行政運動的主要觀點：政府必須用看得見的手去干預經(jīng)濟政府必須解決市場所不能自發(fā)調節(jié)的經(jīng)濟調控問題行政與政治不能分離社會不平等現(xiàn)象本身就是政治問題，行政要以社會公平為目標，公平優(yōu)先原則，扶助弱者，關注窮人的愿望和福利主義。過

25、于僵化的官僚體制不能適應社會的發(fā)展按照韋伯理論建立的大企業(yè)管理機構紛紛轉型，分權化與增強彈性。適應快速變化比標準化更重要。尋求解決問題的辦法而不是恪守于制度體制由于新公共行政運動缺乏系統(tǒng)和連貫性，未能確立自己的地位來取代傳統(tǒng)行政管理理論，未能成為一個獨立的理論發(fā)展階段。,四、新公共管理理論 自80年代以來，出現(xiàn)的一種新的公共管理理論改革潮流，開始取代傳統(tǒng)的行政管理理論成為主流。又稱“管理主義”、“企業(yè)型政府理論”、“后

26、規(guī)制型組織理論”、“后官僚制理論”、“新保守主義”。這種反傳統(tǒng)的潮流很快占據(jù)上風，使持這種觀點的政治人物上臺執(zhí)政。如撒切爾、里根等。這種改革實踐主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1、縮小政府規(guī)模和縮減財政規(guī)模。2、減少政府部門的權力。3、改變行政組織的結構。4、將部分政府職能和任務交由市場來承擔。5、國有資產私有化。6、縮減社會福利，更多的公共產品改為有償提供。,這種理論和改革產生的背景：1、政府規(guī)模和財政規(guī)模多年來無休止的

27、膨脹，社會不堪重負。2、由凱恩斯主義興起的政府對經(jīng)濟干預并未能有效促進經(jīng)濟增長。3、由福利主義造成的社會負擔過重和社會生產率下降。4、官僚制的弊端越來越突出，使政府成為公眾和媒體抨擊的對象。5、西方國家進入后工業(yè)時代和不斷出現(xiàn)的重大的科學技術發(fā)展。6、一些新的經(jīng)濟理論和管理理論的出現(xiàn)，“保守主義”勢力抬頭。7、國際社會主義運動進入低潮。,新公共管理理論內容眾多、流派紛呈，眾多的學者論點并不一致，目前很難確定一個唯

28、一的理論體系。但其中比較一致的觀點也很明確，主要包括：1、強調變行政為管理?！舾淖冃姓藛T只需要服從和執(zhí)行的現(xiàn)狀。行政組織也要有長期目標、長期戰(zhàn)略，組織和個人都要承擔責任?！敉怀龇找庾R，進而借鑒企業(yè)的顧客至上的觀念?！魪男姓w制本身支持和推進社會民主進程。◆強調分權化?！艄膭顒?chuàng)新和變革。2、突破傳統(tǒng)官僚制（規(guī)制型組織）的束縛。◆改變行政主體內部上下級關系?！粼诮M織內部從集體主義轉向個人主義。◆重視人際關系?！?/p>

29、靈活的人員流動?！艚⒂行У膬炔考顧C制。,3、強調明確行政組織的目標、責任和進行績效考核?！裟繕伺c責任的層層落實?！魧M織和個人建立可衡量的績效標準?！糇⒅貙Y果、效果、產出的控制。4、在行政職能中引入市場機制，并且將更多的公共產品交由民營?！艚梃b企業(yè)管理的理論、技術和方法?！糇⒅靥岣咝??！敉黄谱匀粔艛唷！衾檬袌鰜韺崿F(xiàn)資源優(yōu)化配置?！艄步M織內部也要引入競爭。 5、行政和公務員不能脫離政治?！艄珓諉T對政

30、策、政治負責?！籼岣咝姓芾淼耐该鞫取！粲行У谋O(jiān)督機制。,目前理論界對新公共管理理論的批評：1、公共管理與企業(yè)管理有著本質上的不同。2、理論上的論證和實踐中的效果不一致。3、人不是經(jīng)濟動物。4、增加了社會的不平等。 5、實踐中不可能拋棄傳統(tǒng)行政管理理論。6、對公共組織和公共行政的抨擊是不客觀的。 為什么公共組織和政府更容易受到抨擊？1、環(huán)境因素的影響。2、受到的束縛更多。3、牽涉更大范圍人們的利益。4、成績難

31、以衡量，缺點顯而易見。5、安全有效的出氣筒。6、容易被監(jiān)督、被矚目。7、社會民眾參與意識的增強。,五、小結通過本小節(jié)的介紹，提出以下幾點請大家注意：1、公共行政的變革及其理論的發(fā)展是與社會經(jīng)濟發(fā)展、技術進步密切聯(lián)系的。2、公共組織以及行政管理是與政治密不可分的。3、從傳統(tǒng)行政管理理論到新公共行政運動再到新公共管理理論并不是截然分開的、相互取代的階段，而是不斷改進、承前啟后的過程。4、與當前社會經(jīng)濟水平、社會政治體

32、制、社會文化積淀相適應的公共管理模式才是最好的模式。5、我們采用的“公共管理”的概念并非專指“新公共管理理論”。,第三節(jié)、中國公共管理改革思考一、我國機構改革回顧1、52年的第一次改革仿蘇體制 中央集權 政務院改國務院 中央政府部門增加到81個2、第二次改革 57年至59年精簡和調整機構 向地方下放權力 對全面仿蘇的反思。3、第三次改革 61年至65年總結大躍進的失誤，扭轉

33、宏觀失控問題。全國進一步精簡81萬干部。4、文革的沖擊與撥亂反正 66—78文革中的非正常變動，國務院部門由79個減為32個。76年以后撥亂反正，沿用50年代舊體制國務院逐步恢復到100個部門。5、第四次改革 82—85三年體制改革任務，撤并機構裁減人員，解決副職過多問題。國務院部門減為61個，全國機關人員減少21萬。分灶吃飯、實行利改稅。,6、第五次改革 88年轉變政府職能，以經(jīng)濟建設為重點。向地方放權，向企業(yè)放

34、權。中央政府減少9700干部充實基層。7、第六次改革 93年進一步解決政企不分，機構臃腫、脫離群眾、效率低下等弊端。國務院部委改行業(yè)協(xié)會、部門由86個減為59個。全國精簡200萬人。8、第七次改革 98年進一步轉變政府職能，精簡機構，調整權限，依法行政。國務院組成部門減少11個，大約精簡一半的干部編制。9、新一屆中央領導的改革實踐二、存在的問題1、需要轉變的觀念問題▲不能完全排除個人利益▲高官與普通人有相

35、同的行為動機,▲政府、官員、與人民的關系。 ▲社會主義民主的思想基礎▲制度與機制是解決問題的根本2、幾個突出的問題▲干部選拔制度▲真實反映民眾意愿的渠道▲公共管理決策的規(guī)則問題▲中國的利益集團▲政府職能轉換與政企分開▲機構臃腫與吃飯財政,第四節(jié)、與公共管理理論相關的幾個新理論一、公共選擇理論公共選擇理論的前提丹尼斯. 繆勒的定義： 公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究

36、，或者簡單的定義為把經(jīng)濟學應用于政治科學。公共選擇理論的主題與政治科學的主題是一樣的：國家理論，投票規(guī)則，投票者行為，政黨政治學，官員政治等等。公共選擇理論研究的方法仍然是使用經(jīng)濟學的方法。像經(jīng)濟學一樣，公共選擇理論的基本行為假設是，人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人。用經(jīng)濟學的方法分析政治問題。選擇什么？如何選擇？人類社會的兩個市場論,公共選擇理論幾個淺顯論點的介紹1、公共產品與“逃票乘車”2、科斯定理3、兩

37、黨競選的沙灘定律4、尋租理論其他論點利益集團理論、官員效用最大化、多黨競爭模型、政府失靈理論以及投票規(guī)則理論等等。從公共選擇理論中可以導出的結論西方的民主是一種有缺陷與不合理的民主政府干預只能起負面作用公共選擇理論的缺陷理性人假設的片面性 塔洛克的革命模型完全寄希望于規(guī)則與制度某些結論過于極端片面,二、博弈論一種多人利益沖突、相互影響的決策理論。定義：關于相互依存中理性行為的研

38、究。屬于常用的數(shù)學分析方法簡單舉例：囚徒博弈 B囚徒 坦白 抵賴 A囚徒 坦白 -8，-8 0，-10 抵賴

39、 -10，0 -1，-1對于A，B任一囚徒其最優(yōu)策略是坦白。這就是一種均衡狀態(tài)，學術上稱其為納什均衡。它反映的是個人理性與集體理性的問題，如石油輸出國組織、公共福利事業(yè)等。,,,,,智豬博弈類似童話中有一大一小兩只聰明的豬，住在一個自動化的豬圈中，豬圈的一端是食槽，另一端是投放飼料的一個杠桿，踩一下杠桿會有10個單位的飼料進入豬食槽,但是誰踩杠桿要付出2個單位的成

40、本。兩只豬跑動的速度一樣，但大豬吃食快（7：3）。 小豬 踩 等 大豬 踩 5，1

41、 4，4 等 9，-1 0，0大豬的最優(yōu)策略 —— 踩，小豬的最優(yōu)策略 —— 等。這是一種多勞不多得的問題，類似股份公司的大股東與小股東的關系問題，還有市場上的大企業(yè)與小企業(yè)的新產品研究開發(fā)問題。一個村莊兩戶人家，一個很富，一個很窮，村路不好走，誰來修路呢？制造大豬對推動經(jīng)濟發(fā)展有好處。,,,,,靜態(tài)，動態(tài)博弈，和不

42、完全信息下的博弈前面的例子是參與博奕的雙方同時決策，沒有先后的反應時間，這是靜態(tài)博弈，而實際當中常常是根據(jù)對方的行動來決定自己的行動，先行動者也要考慮自己的行動會對后者有什么影響，后者將會如何行動，這屬于動態(tài)博弈。這里所說的還是所有參與者都知道博奕的規(guī)則、博奕的結構和各方的偏好與狀態(tài)，在許多情況下（常常是多數(shù)情況下），這一點實際上并不成立，參與各方的信息并不完全和不充分，這就構成了不完全信息下的博弈問題。斗雞博弈的例子

43、 乙 進 退甲 進 -3，-3 2，0 退 0，2 0，0,,,,,博弈理論是

44、分析多方?jīng)Q策之間關系的工具，通常在公共管理領域用作分析相關利益者之間的均衡，成為制定管理策略的方法。目前國內常見到的博弈分析應用如：政策與制度設計分析競爭與合作分析交通控制與誘導沖突與談判模型政府與企業(yè)關系分析國際關系與經(jīng)濟貿易分析,三、委托—代理理論 信息學科與經(jīng)濟學科的交叉產生了信息經(jīng)濟學，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。同時由于信息的不完全導致交易雙方所得到的信息是不對稱的

45、，這種不對稱可能使合同難以成立，最終喪失市場有效運作的基礎。代理理論就是在此基礎上提出了研究和建立不對稱信息下“委托—代理”關系的激勵協(xié)調機制，其基本原則就是激勵相容（激勵兼容）。所以代理理論是研究如何指導代理關系優(yōu)化設計的一種理論。代理理論的前提是：1、委托人與代理人的目標不同。2、委托人與代理人各自掌握的信息不對稱。3、信息是可以購買的。（獲得信息是要花成本的）代理理論要解決的問題是：設計和建立一種能夠有效保證代理人

46、的行為符合委托人利益和愿望的激勵機制（通常是合同），明確代理人的責任和利益，從而實現(xiàn)委托人的利益最大化。,代理問題舉例：高校教師的工資計時還是計件？固定工資？月光下的操作工誰做監(jiān)督者？我們再簡單膚淺的談論實際中的代理關系博弈問題：車主與出租車司機的代理關系與利益均衡不完全監(jiān)督下的最佳方案—高校公司的代理關系與利益均衡公共管理領域誰是委托者？誰是代理人？委托者與代理人的位置轉換現(xiàn)象——是誰侵害了對方的利益

47、如何設計委托者與代理人之間的代理機制。尋找解決公共管理問題的激勵兼容方案,四、交易成本理論 交易成本可以被定義為進行交易活動所投入的資源的價值度量。其它的主要概念是： 單位交易成本——平均每實現(xiàn)一次交易服務所支付的成本。邊際交易成本——為多提供一次交易服務所支付的成本。交易的效率——交易成本與交易效用之比。 利用交易成本的概念，我們可以從企業(yè)、市場或政府

48、等多種提供公共產品的交易方式中選擇單位交易成本最低者。 利用邊際交易成本的概念，我們可以發(fā)現(xiàn)不同交易方式之間的界限在哪里，還可以得知，隨著交易次數(shù)的增長（期限的延長）交易的成本呈上升還是下降的趨勢。,通過對交易效率的分析，可以判斷某些公共產品是由市場提供好還是政府自己組織生產好。有些時候，雖然通過市場交易方式可以引入競爭從而導致降低成本，但是交易過程本身的費用如果太高的話，反而是一種不明智的選擇

49、。 建立良好的社會誠信系統(tǒng)能有效的降低社會經(jīng)濟活動的交易成本。 金融體制改革、市場活動的法制化建設、經(jīng)濟結構的調整都能直接影響市場的交易成本。 公共管理活動能有效的影響社會經(jīng)濟活動中的交易成本，從而也對社會經(jīng)濟效率產生重要影響。 政府投資與政府財政同樣存在交易成本問題，降低交

50、易成本也是政府行政管理需要考慮的方面。 政府有責任在社會經(jīng)濟系統(tǒng)中建立與維護降低交易成本的機制。,五、社會資本理論（社會資本概念） 社會資本理論是上個世紀80年代末由西方學者提出的概念，經(jīng)十余年的發(fā)展，開始受到人們的重視。1、什么是社會資本？ 社會資本的概念非常復雜，各派學者意見不同。但是大家都認為其對于社會發(fā)展與公共管理具有十分重要的意義。 A 社會資本是

51、有別于貨幣資本、人力資本，存在于社會結構之中，它為社會結構之間的行為者進行交易與協(xié)作等特定活動提供便利的資源，它包括規(guī)范、信任、關系、網(wǎng)絡和慣例等形式。B 社會資本是指社會組織的那些可通過促進協(xié)調行動而提高社會效能的特征，比如信任、規(guī)范及網(wǎng)絡。C 社會資本的現(xiàn)代定義是能帶來共同收益的社會規(guī)范和網(wǎng)絡。,D 社會資本是指在國家權利之外，通過民眾自由地將個體人力資本進行有機的社會結合而生成，能夠促進一個國家經(jīng)濟持續(xù)增長的社會關系結構和

52、社會心理結構。大致可包括：合作性企業(yè)和自愿性社團組織、暢通和諧的橫向交往網(wǎng)絡、民主自治的社會契約、互相信任的心理認同、互學共進的競爭合作心態(tài)。 2、社會資本的作用 社會資本雄厚的國家，經(jīng)濟與社會的發(fā)展就比較迅速；社會資本薄弱的國家，經(jīng)濟與社會的發(fā)展則比較遲緩；而社會資本缺乏的國家，也就是個體人力資本的能量由于劣質社會關系和劣質心理關系結構而被壓抑，被消磨的國家，經(jīng)濟與社會的發(fā)展不僅停止，還可能倒退。社會資本的有無、多

53、少已經(jīng)成為一國能否迅速發(fā)展的必要條件。(1)降低交易成本(2)優(yōu)化資源配置(3)提升行為主體的行動力與執(zhí)行力(4)強化社會自組織能力,3、我們應該如何培育提高社會資本 中國社會資本的積累首先應從構建社會資本的自組織系統(tǒng)做起。 民眾在自組織過程中逐步建立民眾自治規(guī)則系統(tǒng)——社會規(guī)范。 培育民眾之間的互相信任關系，是中國民眾社會資

54、本培育的第三方面。 建立民眾互學共進心理系統(tǒng)是中國社會資本積累的第四個方面。 政府與公共管理者在提高社會資本方面應承擔重要的責任。,,第二章  行政組織管理 行政管理在現(xiàn)代社會公共管理領域起著主導作用，討論公共管理問題時任何人都不能回避行政管理問題。同樣，在公共管理學中所研究的公共組織中，行政組織占有主要的地位，影響和制約著公共管理領域的發(fā)展。所以

55、作為公共管理學的主要內容，本章圍繞行政組織的一些管理問題展開分析與討論。第一節(jié) 行政組織與行政環(huán)境 行政環(huán)境與行政管理之間的關系主要體現(xiàn)為經(jīng)濟基礎與上層建筑之間的辯證關系。行政組織是行政管理的主體與載體，其與行政環(huán)境之間也存在同樣的辯證關系。1、行政組織是由于環(huán)境的需要而產生的。2、行政組織必須適應行政環(huán)境。3、行政環(huán)境的發(fā)展變化必然導致行政組織的發(fā)展變化。4、行政組織對行政環(huán)境也有很明顯的能動作用。,一、

56、地理、自然資源環(huán)境的影響地理與自然資源環(huán)境對國家的政治、軍事、經(jīng)濟、文化的諸多方面有著重要的影響。也不可避免的影響行政組織。英國的政治、軍事、行政與其他歐洲國家存有較大不同。中東產油國家的行政管理的體現(xiàn)了高成本高消費的特點。地緣政治對行政組織不可避免的影響。二、經(jīng)濟、科學技術發(fā)展的影響生產力的發(fā)展決定生產關系，經(jīng)濟基礎決定上層建筑。自然經(jīng)濟---政府不必對經(jīng)濟活動進行管理。計劃經(jīng)濟---一切經(jīng)濟活動都由政府部門控制。

57、市場經(jīng)濟---（混合經(jīng)濟）政府的間接宏觀調控與微觀的市場自發(fā)調節(jié)相結合。不同的經(jīng)濟體制行政組織的任務、職能、規(guī)模都不相同。不同的科技發(fā)展水平對行政組織的影響也不相同。經(jīng)濟發(fā)展水平和科技發(fā)展水平還間接的影響人們的觀念。,三、社會文化傳統(tǒng)的影響不同的國家、地區(qū)、民族有著不同的文化傳統(tǒng)觀念。同一國家（地區(qū)）中不同的人們（不同階層、不同民族）觀念也不相同。跨文化管理（又稱比較管理學）中用于衡量不同社會文化傳統(tǒng)的主要特征：權力距

58、離（權力差距）個人主義與集體主義長期導向與短期導向不確定性規(guī)避社會性別角色,12個國家或地區(qū)五種文化導向特征分析 1995年國家或地區(qū) 權力距離 個人主義 男性化 不確定性規(guī)避 長期導向巴西 14 26 27 21 6委內瑞拉

59、 5 50 3 22 /美國 38 1 15 43 17英國 44

60、 3 10 47 18法國 16 10 25 10 /德國 42 15

61、 9 29 14瑞典 47 11 53 50 12荷蘭 40 4 51

62、 35 10日本 33 22 1 7 4印度 10 21 20 45

63、 7香港 15 37 18 49 2泰國 21 39 44 30 8說明：1－－53名

64、排序，1為最強(高)，53為最弱(低)。,世界上多元化的文化傳統(tǒng)之間，存在的只是五彩繽紛的各具特色，而沒有明顯的優(yōu)劣之分。過大的權力距離容易導致的消極后果：① 國民對行政管理的淡漠。② 清官期待心理。③ “官本位”盛行。④ 逆來順受和對權威的迷信。公共政策的社會性別分析四、社會變遷的影響 各種社會的政治經(jīng)濟制度、社會結構、人口、社會規(guī)范、文化、風俗等社會現(xiàn)象的發(fā)展和變化都屬于社會變遷。較大和較快的社會變

65、遷將使原有的社會系統(tǒng)失去平衡，必然對行政組織形成沖擊。行政組織也將阻擋或適應這種變遷。五、國際環(huán)境的影響 指一個國家與世界各國之間的政治、經(jīng)濟、文化、外交等各方面的相互關系。 當前國際環(huán)境對各國行政組織的影響日益擴大的趨勢。,第二節(jié)   規(guī)制型組織管理 世界各國的行政組織基本上都屬于規(guī)制型組織。針對我國目前的行政管理改革現(xiàn)狀，從規(guī)制型組織理論開始進行分析討論有著一

66、定的現(xiàn)實意義。規(guī)制型組織在西方發(fā)達國家行政管理歷史中的地位和現(xiàn)狀。一、  規(guī)制型組織的特點1 、標準化 對于任何一個要求實現(xiàn)一定程度正規(guī)化的組織，無論是企業(yè)組織還是行政組織都必須采用標準化的組織建設原則。組織建設標準化的內容主要是三個方面：即專業(yè)化分工、工作指標化和工作人員統(tǒng)一化。,(1)專業(yè)化分工專業(yè)化分工是組織標準化的基礎，其原則是使組織內部每個職位的工作盡可能的單一化。(2)工作指標化

67、按照每個職位的工作類型，在工作分析的基礎上確定其應該完成的工作數(shù)量、質量、程序和時間。(3)工作人員統(tǒng)一化在同樣的職位中，對工作人員的文化水平、工作技能水平、身體素質等各方面的條件要求應該是具體的、標準的和統(tǒng)一的?，F(xiàn)代行政組織管理的理論研究和實踐已經(jīng)證明了組織標準化存在的優(yōu)勢和弊端,2、秩序化組織的運作秩序是組織存在和發(fā)展的基礎。任何一個系統(tǒng)都要按照一定的秩序運動，包括系統(tǒng)內部的秩序和本系統(tǒng)與其他系統(tǒng)之間以及與更大系統(tǒng)之間的秩序

68、。實質就是相關各部分（各職位、各部門、各組織）間的相互聯(lián)系的方式、渠道和程序的有序化，或稱這些聯(lián)系在時間和空間上的規(guī)范性。3、非人情化這是規(guī)制型組織的主要優(yōu)點之一，強調對人的一視同仁和公平、平等。不僅在組織內部如此，對組織外部的服務對象（顧客）也是如此。非人情化的實現(xiàn)主要依靠：,（1）、公開的選拔制度。 （2）、標準化的職位設計和工作程序。 （3）、公開有效的業(yè)績標準和考核。 （4）、有效的監(jiān)控與獎罰手段。4、