財務(wù)預(yù)算管理探究

1、財J蝴計謦鼢|而雅鼢髓，l鼢5程提要本文以河南省屬高校為例，認(rèn)為在當(dāng)前財政改革大環(huán)境下，全面預(yù)算管理是現(xiàn)代高校建設(shè)中一種具有統(tǒng)合作用的制度安排，政府要繼續(xù)完善預(yù)算分配制度，高校要完善自身校內(nèi)預(yù)算管理制度關(guān)鍵詞：高校：預(yù)算管理；制度安排中圖分類號：F23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：^一、部門預(yù)算的實施和財政性資金監(jiān)控是當(dāng)前高校財務(wù)麗l臨的大環(huán)境部門預(yù)算是指由政府主管預(yù)算部門編制、財政部門審核、人民代表大會審議通過的，反映部門及所屬單位所有收入和支出的預(yù)算

2、。國家為提高財政資金的使用效率，強(qiáng)化預(yù)算約束力，全面、準(zhǔn)確、清晰地反映市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的收支活動，建立與國際接軌的、高效實用的財政統(tǒng)計分析體系，不斷推進(jìn)國際合作與交流。河南省從2003年開始推行財政國庫管理制度改革試點(diǎn)，并于2007年全面實施政府收支分類改革。通過改革實現(xiàn)了財政性資金“收入直繳，支出直撥”，克服了原財政以撥代支，高校按實際支出記賬，二者在時間上、支出量上存在差異，財政支出真實性大打折扣的現(xiàn)象。盡管改革成效顯著，然而在高

3、校財政性資金核算流程中也存在一些問題。如財政資金核撥代理環(huán)節(jié)多，銀行對賬信息不對稱，高校預(yù)算、核算、決算不統(tǒng)一等問題。為此，就必須對目前高校財政性資金核算流程進(jìn)行改進(jìn)，真正做到預(yù)算、核算、決算相統(tǒng)一，以滿足高校教育事業(yè)不斷向前發(fā)展，同時也是提高高校財政性資金使用效率的有力保證。由此延伸，我們認(rèn)為，高校年度部門決算不應(yīng)僅僅是為財政服務(wù)進(jìn)而解脫了受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，也要實現(xiàn)其能對高校主管部門和高校內(nèi)部決策提供有用的信息。目前，高校年度決算報表體系

4、還不能夠發(fā)揮財務(wù)報表應(yīng)有的作用因此改革我國高校財務(wù)信息披褥規(guī)制勢在必行。二、高校全面預(yù)算管理——現(xiàn)代高校建設(shè)中的一種具有統(tǒng)合作用的制度安排眾所周知，全面預(yù)算管理是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代囝財務(wù)預(yù)算管理探究口文／李亞魯企業(yè)管理模式，通過業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，明確、適度的分權(quán)和授權(quán)，戰(zhàn)略驅(qū)動的業(yè)績評價等，實現(xiàn)資源合理配置、作業(yè)高度協(xié)同、戰(zhàn)略有效貫徹、經(jīng)營持續(xù)改善、價值穩(wěn)步增加的目標(biāo)。就高校全面預(yù)算管理而言，是以市場對高

5、等教育需求的科學(xué)預(yù)測為前提，以學(xué)校的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)為中心，以全員參與為保障，以貨幣的形式總括地反映高校在一定時期內(nèi)所應(yīng)完成的各項事業(yè)發(fā)展計劃，然后進(jìn)一步分解落實到學(xué)校內(nèi)部各部門、各學(xué)院和各責(zé)任人。高校全面預(yù)算管理的過程就是將學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)分解、實施、控制和實現(xiàn)的過程。高校全面預(yù)算管理是一種管理機(jī)制，是財務(wù)管理的核心。通過戰(zhàn)略、預(yù)算和績效三者的高效互動，高校才可能達(dá)成其既定的發(fā)展目標(biāo)。編制全面預(yù)算是一項綜合性的工作，需要校內(nèi)各部門緊密配合、相

6、互協(xié)調(diào)、明確分工，高校負(fù)責(zé)人可通過科室會議、職工代表大會等多種形式傳輸全面預(yù)算管理理念，不斷強(qiáng)化各級、各部門的預(yù)算管理觀念。這就要求高校要建立健全預(yù)算管理組織體系，在編制部門預(yù)算或?qū)W校綜合預(yù)算時，將預(yù)算責(zé)任層層分解落實到部門，這樣既可以提高各部門工作積極性，又可以促進(jìn)信息更廣泛地傳遞、交流和反饋，使預(yù)算編制更具科學(xué)性，預(yù)算項目更具合理性和操作性。全面預(yù)算管理組織體系主要包括由校長擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)、成員包括副校長、總會計師、法律顧問：財務(wù)處、教務(wù)

7、處、學(xué)科建設(shè)辦、資產(chǎn)管理處、審計處、人事處、學(xué)生處等機(jī)關(guān)主要處(室)的負(fù)責(zé)人、資深專家、院系負(fù)責(zé)人、二級法人和附屬單位負(fù)責(zé)人組成的學(xué)校預(yù)算管理委員會和學(xué)校預(yù)算編制機(jī)構(gòu)構(gòu)成。各部門要根據(jù)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃，對于經(jīng)常且已形成規(guī)律性的日常經(jīng)營管理預(yù)算，必須實行責(zé)任預(yù)算制度，將預(yù)算指標(biāo)落實到責(zé)任部門和責(zé)任單位，以規(guī)范責(zé)任部門和責(zé)任單位的行為，完成年度工作計劃和遵循財務(wù)計劃。但對于那些由于外界環(huán)境變化帶來的可能影響年初預(yù)算的情況，應(yīng)該通過校長辦公會或校

8、黨委會予以調(diào)整經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，杜絕無預(yù)算支出或虛假預(yù)算支出。就全面預(yù)算的指標(biāo)體系而言：高校編制全面預(yù)算時應(yīng)先編制業(yè)務(wù)預(yù)算、資本預(yù)算、籌資預(yù)算，后編制財務(wù)預(yù)算和進(jìn)行風(fēng)險評價。業(yè)務(wù)預(yù)算是反映預(yù)算期內(nèi)高?？赡苄纬涩F(xiàn)金收付的教學(xué)、科研等活動的預(yù)算：資本預(yù)算是高校在預(yù)算期內(nèi)進(jìn)行資本性投資活動的預(yù)算，資本預(yù)算應(yīng)與學(xué)校的長期發(fā)展戰(zhàn)略緊密聯(lián)系：籌資預(yù)算是學(xué)校在預(yù)算期內(nèi)為滿足學(xué)校業(yè)務(wù)預(yù)算、投資預(yù)算需求與學(xué)校凈現(xiàn)金流供應(yīng)不足而對外長短期借款，

9、以及對原有借款還本付息的預(yù)算；財務(wù)預(yù)算反映學(xué)校預(yù)算期內(nèi)的預(yù)計財務(wù)狀況，主要以現(xiàn)金預(yù)算、預(yù)計資產(chǎn)負(fù)債表等形式反映。具體的預(yù)算類別、預(yù)算名稱、編制部門，高?？梢愿鶕?jù)自身的實際情況適當(dāng)?shù)卦黾踊驕p少具體的預(yù)算項目風(fēng)險評價目前現(xiàn)實的迫切需求是對于高校貸款風(fēng)險的管控。對于教育部、財政部的風(fēng)險評價模型值得參考和高校間的橫向比較，但是對于處于后貸款時代的高校而言，自身的力量還是薄弱，對于“政府埋單”的預(yù)期較為強(qiáng)烈是不容爭辯的事實。當(dāng)然，這里有政府責(zé)任的

10、缺失和我國高等教育財政危機(jī)的實際密切相關(guān)。三、呼吁政府繼續(xù)完善預(yù)算分配制度改革預(yù)算分配制度是部門預(yù)算改革的核心和重要切入點(diǎn)。隨著部門預(yù)算改革‘合作經(jīng)濟(jì)與科技)2010年2月號下(總第387期)萬方數(shù)據(jù)的進(jìn)一步深入，需要繼續(xù)加以完善(一)建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)體系。深化定員定額制度改革的重點(diǎn)是定額制度，定額制度改革的方向是逐步實現(xiàn)資產(chǎn)實物定額與預(yù)算撥款定額相結(jié)合凡涉及物耗的定額，應(yīng)建立在對物耗標(biāo)準(zhǔn)的合理核定之上，使定額標(biāo)準(zhǔn)更加符合預(yù)算單位工作的

11、實際。因此，要在完善現(xiàn)有方法的基礎(chǔ)上，開展實物費(fèi)用定額試點(diǎn)。在深化定員定額標(biāo)準(zhǔn)改革方面，要加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、整理，夯實定額核定基礎(chǔ)。通過對部門有效的調(diào)查，準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)、合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn)奠定扎實基礎(chǔ)。積極探索資產(chǎn)實物定額與預(yù)算撥款定額有機(jī)結(jié)合的新路子，完善政府資產(chǎn)分類管理和動態(tài)數(shù)據(jù)庫，將部門占有的政府資產(chǎn)與部門行使職能聯(lián)系起來，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算改革的緊密結(jié)合，切實提高預(yù)算分配的科學(xué)性。隨著全國性行政事業(yè)單位

12、資產(chǎn)清查工作的開展，資產(chǎn)管理的不足也充分顯現(xiàn)。大量閑置、重復(fù)購置設(shè)備的現(xiàn)象也普遍存在，資源共享推進(jìn)困難。河南省屬高校預(yù)算分配中的“基數(shù)增長”的模式已經(jīng)運(yùn)行五年有余(河南省普通高校生均公用經(jīng)費(fèi)定額表)，“增人不增資、招生越多越虧”的財政撥款效應(yīng)明顯。針對近年來高校發(fā)展實際，建立健全定額標(biāo)準(zhǔn)體系尤為緊迫。(二)結(jié)合事業(yè)單位體制改革，研究對不同事業(yè)單位的預(yù)算管理機(jī)制進(jìn)一步改進(jìn)事業(yè)單位的預(yù)算管理方式和財政經(jīng)費(fèi)供給政策，按照市場經(jīng)濟(jì)體制下政府職能

13、定位和公共財政的支出范圍，并依據(jù)事業(yè)單位所承擔(dān)職責(zé)的社會公益程度，對不同的事業(yè)單位實行分類預(yù)算管理。對于公益性事業(yè)單位，預(yù)算安排要保障合理支出需要，對既具有一定公益性又具有一定市場性的準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，采取財政資助的形式，同時將原來用于“養(yǎng)人”的資金調(diào)整用于單位事業(yè)發(fā)展，變“養(yǎng)人”為辦事；對于經(jīng)營性事業(yè)單位，要限定財政補(bǔ)助期限，逐步將其推向市場，退出財政供養(yǎng)范圍。鑒于此，筆者認(rèn)為，對于高校劃歸為公益性事業(yè)單位是可以理解的，因為在招生計劃

14、受政府嚴(yán)格管控的情況下，高校不能也無法走向市場，當(dāng)然，身處市場經(jīng)濟(jì)大潮中的高校不應(yīng)該缺乏經(jīng)營大學(xué)的理念。(三)加快項目庫建設(shè)步伐。要不斷引進(jìn)新的項目管理辦法和手段，提高項目管理的量化程度，通過區(qū)分不同類型項目，對項目支出內(nèi)容細(xì)化分解，對其構(gòu)成因素采取標(biāo)準(zhǔn)化定量核定的方法，實現(xiàn)項目支出的定量管理。逐步實現(xiàn)項目的滾動管理，將項目管理工作向前延伸到部門的預(yù)算編制準(zhǔn)備階段，項目支出預(yù)算的編制與部門工作的中長期規(guī)劃結(jié)合起來，逐步建立預(yù)算滾動管理機(jī)

15、制，編制中長期預(yù)算。河南省屬高校在項目庫建設(shè)方面已實施五年了，但是，在具體分配經(jīng)費(fèi)環(huán)節(jié)，還有待加強(qiáng)管理。四、完善高校校內(nèi)預(yù)算管理制度我們知道，根據(jù)高校的總體目標(biāo)和分解的部門目標(biāo)經(jīng)過自上而下和自下而上的多次反復(fù)溝通，形成預(yù)算初稿，經(jīng)學(xué)校審核批準(zhǔn)，形成正式預(yù)算，逐級下達(dá)給各部門執(zhí)行，這就是高校校內(nèi)預(yù)算的形成過程。然而，河南省屬高校普遍存在以下突出問題：(一)時滯問題部門預(yù)算的編制和審定過程復(fù)雜，高校預(yù)算一般在上年決算完成后才開始編制，通常到

16、當(dāng)年的34月份才能下達(dá)，少數(shù)高校的預(yù)算到5月份才正式出臺，形成一段時間的“預(yù)算真空”，一定程度上影響了年度預(yù)算的正常執(zhí)行。(二)現(xiàn)金流量平衡問題。從學(xué)校實際情況看，缺乏一個完整的財務(wù)預(yù)算控制架構(gòu)。往往是費(fèi)用預(yù)算控制較好，而收入預(yù)算執(zhí)行情況較差；費(fèi)用預(yù)算控制較好，而固定資產(chǎn)購置預(yù)算、資金預(yù)算控制較差，這種不健全的財務(wù)預(yù)算體系往往顧此失彼，難以發(fā)揮綜合的整體效應(yīng)。從學(xué)校預(yù)算資金的運(yùn)行看，預(yù)算資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制、隨意性大，使用混亂

17、、占用科研資金從事資本性支出的現(xiàn)象屢有發(fā)生，從而導(dǎo)致現(xiàn)金流量不平衡，支付能力不足，特別在上半年，很多學(xué)校實際上靠借新還舊來維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。針對上述現(xiàn)象，筆者認(rèn)為財務(wù)不能成為學(xué)校改革、發(fā)展的“絆腳石”，財務(wù)要在學(xué)校黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)一步解放思想，推動學(xué)校各項事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行管理：第一，嚴(yán)格審批權(quán)限：第財湖計搿硼|疆蕊翰咿●船5瞄二，充分調(diào)動二級單位理財?shù)姆e極性，實行“部門顧目”控制管理：第三，預(yù)算績效評價應(yīng)盡快建立健全

18、，并作為至少由內(nèi)部審計部門牽頭的常規(guī)工作；同時，建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度，對發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失的責(zé)任人追究其應(yīng)承擔(dān)的行政、經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任五、進(jìn)一步討論高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃，是學(xué)校經(jīng)濟(jì)狀況的綜合反映，是高校進(jìn)行各項財務(wù)活動的前提和依據(jù)。結(jié)合部門預(yù)算改革的要求，高等學(xué)校應(yīng)實行一個部門一本預(yù)算，集中高校的所有財力，編制綜合財務(wù)預(yù)算。綜合財務(wù)預(yù)算將部門所有收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理，將基本建設(shè)預(yù)算和高校事業(yè)收支

19、預(yù)算一起編制，根據(jù)高校事業(yè)發(fā)展和建設(shè)的需要進(jìn)行統(tǒng)籌安排；將預(yù)算支出劃分為基本支出和項目支出兩部分，在預(yù)算安排上，先保證基本支出，后安排項目支出，而項目支出則根據(jù)高校財力情況，按輕重緩急，突出重點(diǎn)，逐年解決，對非重點(diǎn)項目，則要從緊安排，堅持“有所為，有所不為”。作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的載體，我們認(rèn)為，在年終決算報表編制上，財政部門應(yīng)設(shè)計基本建設(shè)和事業(yè)報表合并編制的報表體系架構(gòu)，而不是在年終部門決算報表體系中，“基本建設(shè)支出’，僅僅反映發(fā)改委等部

20、門安排的基建支出。(我們的“結(jié)轉(zhuǎn)自籌基建”是在決算支出表中的“其他資本性支出”的“房屋建筑物購建’々邕反映的)。預(yù)算(無論是部門預(yù)算還是校內(nèi)預(yù)算)與決算兩張皮問題由來已久，長此以往，將不利于高校全面預(yù)算向縱深發(fā)展，作為“政府再造’’運(yùn)動的延續(xù)，政府會計體系改革勢在必行。(作者單位：河南理工大學(xué))主要參考文獻(xiàn)：【1】馬蔡琛編著政府預(yù)算東北財經(jīng)大學(xué)出版社，20079【2】李建發(fā)論改進(jìn)我國政府會計與財務(wù)報告會計研究，20016【3】趙建勇政府