我國(guó)稅收橫向競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)狀及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

1、《鎬當(dāng)代論壇【摘要】政府問(wèn)的競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)公共部門(mén)效率的提高，稅收競(jìng)爭(zhēng)是政府間競(jìng)爭(zhēng)的重要內(nèi)容。文章從簡(jiǎn)要介紹早期稅收競(jìng)爭(zhēng)理論出發(fā)，而后著眼于我國(guó)國(guó)內(nèi)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)踐分析其背’后的制度原因并思考其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。【關(guān)鍵詞l橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)稅收競(jìng)爭(zhēng)理論的鼻祖是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博(Tiebout)。他在1954年發(fā)表的論文《地方支出純理論》中指出，如果搬遷不需要成本，個(gè)人將用他們的腳來(lái)投票，選擇到公共服務(wù)和稅收的組合令他最滿(mǎn)意的社區(qū)去住。在T

2、iebout假設(shè)的條件下，政策的含義是顯而易見(jiàn)的：在稅收和公共服務(wù)設(shè)為當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)的情況下本地公共產(chǎn)品的分配機(jī)制比一個(gè)中央集權(quán)的部門(mén)例如帥l或聯(lián)邦政府所執(zhí)行的分配機(jī)制更為合理有效，這強(qiáng)調(diào)了地區(qū)間的稅收競(jìng)爭(zhēng)對(duì)促進(jìn)政府效率提高的重要性。而后。奧茨(Oates)從地方政府間的資本競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的潛在效率問(wèn)題方面展開(kāi)，他認(rèn)為稅收競(jìng)爭(zhēng)的后果可能使地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效的產(chǎn)出水平。這是因?yàn)樗械牡胤秸紴榱宋髽I(yè)投資而實(shí)行低稅率政策，于是地方政府

3、可能會(huì)維持一個(gè)低于邊際收益與邊際成本相等時(shí)的支出水平，特別在那些并不為企業(yè)提供直接利益的項(xiàng)目上。傳統(tǒng)意義上的稅收競(jìng)爭(zhēng)分為國(guó)家間稅收競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)，而國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)又包括不同級(jí)別政府間的縱向競(jìng)爭(zhēng)與不同地區(qū)政府間的橫向競(jìng)爭(zhēng)。1994年我國(guó)分稅制改革之前，由統(tǒng)一的財(cái)政中央集權(quán)制度所決定，我國(guó)基本上不存在國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。改革之后，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用得到強(qiáng)調(diào)，財(cái)政分權(quán)程度不斷提高，相應(yīng)地國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)也逐漸得到發(fā)展。一、我國(guó)國(guó)內(nèi)橫向稅收

4、競(jìng)爭(zhēng)的形式第一，稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)。這是由于國(guó)家制定的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策而引起的東西部?jī)纱髤^(qū)域之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)改革開(kāi)放采取了從東部沿海向內(nèi)陸地區(qū)梯度推進(jìn)的戰(zhàn)略，相應(yīng)的稅收制度也形成了梯度優(yōu)惠，從經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)到內(nèi)陸地區(qū)，稅收負(fù)擔(dān)逐步增加。這種稅收競(jìng)爭(zhēng)所采取的手段是由稅收法律法規(guī)中的稅收優(yōu)惠政策條款的優(yōu)惠形式所決定的。主要是針對(duì)東部沿海地區(qū)的外商和外資的特別優(yōu)惠。第二，各地方政府根據(jù)自身情況，在國(guó)家稅法規(guī)定的地方稅權(quán)

5、范圍內(nèi)，為招商引資、加快發(fā)展而制定的差別稅收政策而6i吾代經(jīng)濟(jì))2008，第10_期兩引發(fā)的稅收競(jìng)爭(zhēng)。地方政府通過(guò)綜合配套措施，增加特定方向的公共支出和減少應(yīng)該收取的費(fèi)用，或者是進(jìn)行稅收返還，即將在分稅制中分得的財(cái)政收入返還給投資，同時(shí)將一般稅收收入用于特定投資項(xiàng)目和特定對(duì)象進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改善，起到了吸引資本的作用。二、我國(guó)國(guó)內(nèi)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的原因與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期間，而在這一期間，經(jīng)濟(jì)制度和政治制度

6、都不成熟，從而一定程度上構(gòu)成了社會(huì)發(fā)展的障礙，產(chǎn)生了一些不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。我國(guó)目前出現(xiàn)的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)，歸結(jié)起來(lái)是由以下方面的因素造成的。第一，我國(guó)分稅制財(cái)政體制的特點(diǎn)是“讓利不分權(quán)”，由于20世紀(jì)80年代初開(kāi)始的分權(quán)改革打破了原有計(jì)劃體制下的中央與地方格局，使地方政府具有了相對(duì)獨(dú)立的地方利益，但地方政府缺少基本的稅收立法權(quán)，從而導(dǎo)致財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。一方面，地方政府手中的財(cái)權(quán)迅速增長(zhǎng)，財(cái)力迅速擴(kuò)大，地方政府開(kāi)始有能力追求自身利益；另

7、一方面，地方政府不再僅僅是中央政府政策與計(jì)劃的執(zhí)行者，它在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提供地區(qū)性公共產(chǎn)品的職責(zé)大大增強(qiáng)。地方缺少稅收立法權(quán)，就必然采取與常規(guī)作法不同的稅收競(jìng)爭(zhēng)措施。第一階段的減免稅常常是越權(quán)減免稅。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)。中央政府對(duì)統(tǒng)一稅權(quán)的強(qiáng)調(diào)，地方政府只好采取了其他稅收競(jìng)爭(zhēng)形式，如各地方政府通過(guò)行政管制行為，限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)或限制本地稅源流向外地的地方保護(hù)主義行為。第二，稅收制度及稅收優(yōu)惠政策存在缺陷。1994年分稅制

8、財(cái)政體制實(shí)施以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的稅收優(yōu)惠政策。這些政策的實(shí)施，為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了較好的調(diào)節(jié)作用。但一些稅收制度及優(yōu)惠政策所導(dǎo)致的問(wèn)題也是明顯的，如造成沿海地區(qū)和內(nèi)地稅負(fù)的差異。經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和普通地區(qū)稅負(fù)的差異，內(nèi)、外資企業(yè)稅負(fù)的差異等。這種稅收歧視和稅負(fù)差異極大地增強(qiáng)了東部地區(qū)吸引內(nèi)外資及掠奪利潤(rùn)的能力，也給政府之間的橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了條件。以稅收“先征后返”為例，它原本是為了解決部分行業(yè)、企業(yè)改征增值稅后實(shí)際稅負(fù)明

9、顯增加以及保持對(duì)外開(kāi)放政策的連續(xù)性而制定的，但由于國(guó)家一開(kāi)始就未明確界定“先征后返”的政策權(quán)限。從而導(dǎo)致近年來(lái)相當(dāng)一部分地方政府對(duì)本地企業(yè)采取了“先征后返”的辦萬(wàn)方數(shù)據(jù)法，且各地竟相出臺(tái)返還政策，最終導(dǎo)致了“先征后返”的泛濫。第三，我國(guó)目前稅收與公共支出相對(duì)應(yīng)的觀念尚未完全樹(shù)立起來(lái)，稅收和公共支出在很大范圍內(nèi)還是相互獨(dú)立的。地方政府征稅除了服從于完成國(guó)家下達(dá)的稅收計(jì)劃任務(wù)以外，還要考慮與所提供公共服務(wù)的對(duì)稱(chēng)性關(guān)系，才能提高政府征稅活動(dòng)的

10、經(jīng)濟(jì)效率。此外，稅收計(jì)劃采取基數(shù)法。由于中央并不了解各地的實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況以及稅源狀況，而各地因?yàn)閾?dān)心中央政策的變動(dòng)，導(dǎo)致不論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的中西部地區(qū)還是發(fā)展較快的東部地區(qū)都不愿意多報(bào)基數(shù)，以免出現(xiàn)下一年“層層加碼”的后果。這導(dǎo)致了在欠發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)“過(guò)頭稅”，而在發(fā)達(dá)地區(qū)則是“藏富于民”的現(xiàn)象。這一機(jī)制導(dǎo)致地方政府沒(méi)有條件在完成稅收計(jì)劃的同時(shí)再充分考慮稅收與提供公共服務(wù)的對(duì)稱(chēng)性關(guān)系，從而只能是通過(guò)打“擦邊球”等形式尋找其他財(cái)源。三、關(guān)于我

11、國(guó)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的思考在分稅制改革以前。通過(guò)稅收優(yōu)惠形式進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的情況比較普遍，分稅制后，由于中央政府對(duì)稅收減免進(jìn)行了各種嚴(yán)格的控制，這種現(xiàn)象已經(jīng)不再是地方政府進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)的主要形式。因此，筆者著手于分析地方政府制定差別稅收政策而引發(fā)的稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。假設(shè)存在兩個(gè)同級(jí)別的地方政府，分別管轄地區(qū)A，B。地區(qū)A，B內(nèi)分別存在兩個(gè)廠商i=1，2。每個(gè)廠商使用相同的生產(chǎn)技術(shù)，租用土地及資本進(jìn)行生產(chǎn)。假設(shè)資本為l【i單位，總產(chǎn)出為

12、‘(1【i)，對(duì)資本按邊際產(chǎn)出支付報(bào)酬，則資本支出為蚶(1【i)。由于生產(chǎn)函數(shù)具有不變的規(guī)模報(bào)酬。市場(chǎng)處于完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，而且資本在地方之間是完全流動(dòng)的，但就全國(guó)而言，資本的供給總量固定不變。廠商獲得零利潤(rùn)，那么土地租金為叮r。(1【I)=￡(ki)一l【if‘(1【I)。假設(shè)地方政府開(kāi)征特定方向的資本稅(假設(shè)稅率為t)，那么每個(gè)地區(qū)的廠商都選擇利潤(rùn)最大化的資本量并將資本的凈支出一‘當(dāng)作給定的。每個(gè)地區(qū)的資本需求函數(shù)為：k=巾。(rOa(

13、1)由于不存在折舊，資本的真實(shí)報(bào)酬率等于資本的邊際產(chǎn)出減去稅收部分，即：fIi(k)=r札(2)由(1)與(2)可知，批(rt)=I／吖k)0由于這種資本稅是對(duì)流動(dòng)的資本課征的，在均衡的條件下，稅收負(fù)擔(dān)會(huì)被轉(zhuǎn)嫁到地方的土地所有者身上?，F(xiàn)在考慮這種資本稅對(duì)市場(chǎng)均衡的效應(yīng)。令s(r)=N。(r)表示：地方的總供給函數(shù)。當(dāng)利率為r’(t)時(shí)資本市場(chǎng)出清，則：∑電(r’‘)=s(r‘)同時(shí)也獲得各地方市場(chǎng)均衡的資本量，即：ki。(t)=巾；(r

14、。(t)t)此時(shí)分別對(duì)出清的利率值和資本量關(guān)于不同的稅率求導(dǎo)，獲得：垂：—j業(yè)jLo(3)挑s(，’)一∑札(，?！?等州r’蛐每間(4)善=巾(r’‘)譬11j≯i(5)啦。啦由(3)(4)(5)可知，當(dāng)一個(gè)地方的稅率提高時(shí)，會(huì)引起均衡利率和當(dāng)?shù)鼐赓Y本量的減少。相反，其他地方的均衡資本量會(huì)提高?，F(xiàn)在假設(shè)B地區(qū)為了吸引投資，對(duì)在該地區(qū)的投資征集的稅收進(jìn)行稅收返還，A地區(qū)繼續(xù)征稅并且不進(jìn)行稅收返還。那么投資者開(kāi)始減少在A地區(qū)的投資，抽出

15、的資本投入B地區(qū)，當(dāng)A地區(qū)投資的邊際投資收益等于B地區(qū)的邊際投資收益時(shí)，社會(huì)資本量重新達(dá)到均衡。在稅收競(jìng)爭(zhēng)中，B地區(qū)通過(guò)稅收返還這種手段，確實(shí)引起了更多的投資，如果B地區(qū)政府的目標(biāo)是吸引投資，那么政府的目標(biāo)達(dá)到了。但是地方政府這種通過(guò)稅收返還進(jìn)行稅收競(jìng)爭(zhēng)是否有效率若全社會(huì)投資的邊際投資收益大于之前的邊際產(chǎn)品收益，這說(shuō)明稅收競(jìng)爭(zhēng)使整個(gè)社會(huì)資本的收益率得到提高，那么稅收競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上改善了征稅條件下的稅收對(duì)資本配置的扭曲，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)變得更

16、加有效率。但是，通過(guò)進(jìn)一步分析，若政府返還數(shù)量大于整個(gè)經(jīng)濟(jì)提高的收益，從全社會(huì)的范圍來(lái)看，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)就是無(wú)效的，會(huì)帶萊社會(huì)福利的凈損失。另一方面，從表面上看，國(guó)內(nèi)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)并沒(méi)有涉及到中央利益，只是稅源在我國(guó)不同地區(qū)之間轉(zhuǎn)移，但各級(jí)地方政府無(wú)序的、惡性的稅收競(jìng)爭(zhēng)擾亂了正常的稅收秩序；各地方政府因過(guò)度稅收競(jìng)爭(zhēng)而背上的沉重的債務(wù)包袱最終也只能由中央政府來(lái)承擔(dān)。四、結(jié)論地方政府通過(guò)稅收競(jìng)爭(zhēng)能夠吸引投資，促進(jìn)當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是，不同

17、的稅收競(jìng)爭(zhēng)手段對(duì)于經(jīng)濟(jì)的影響大不相同，例如稅收返還這種稅收競(jìng)爭(zhēng)方式在一定程度上抵消了稅收競(jìng)爭(zhēng)的正面效應(yīng)：一方面，稅收返還這種稅收競(jìng)爭(zhēng)方式扭曲了資源配置，造成了整個(gè)社會(huì)的效率損失，特別是稅收返還，可能會(huì)帶來(lái)資源配置的雙重扭曲，另外，由于稅收返還往往取決于行政決策，投資者對(duì)稅收返還這種方式很難有長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定預(yù)期，這會(huì)部分減少投資的吸引力；另一方面，稅收返還減少了政府的可支配收入，從而可能妨礙政府公共服務(wù)的提供，長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，公共服務(wù)的不足可能會(huì)抵

18、消稅收返還對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的吸引能力。【參考文獻(xiàn)】【1】楊志勇：國(guó)內(nèi)稅收競(jìng)爭(zhēng)理論：結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的分析Il】稅務(wù)研究2003(6)【21孫玉棟：稅收競(jìng)爭(zhēng)、稅收負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系及政策選擇Ⅱ】中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(5)【3】蔫銳：淡析固內(nèi)橫向稅收競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)Ⅱ】經(jīng)濟(jì)師，2005(3)【4】TheEfficiencyComequencesOfLocalRevenueEqualization：TaxCompetitionAndTaxDist