社保私有化改革

1、社保私有化改革：拉美四分之一個世紀以來的發(fā)展歷程解析社保私有化改革：拉美四分之一個世紀以來的發(fā)展歷程解析時間：20070311鄭秉文房連泉自20世紀80年代以來，隨著人口老齡化趨勢的加快以及經(jīng)濟全球化的發(fā)展進程，全球范圍內(nèi)掀起了一股養(yǎng)老金制度改革的浪潮。在改革進程申，最為引人注目的地區(qū)之一就是拉丁美洲。以1981年智利養(yǎng)老金私有化改革為起點，在過去25年內(nèi)，拉美已先后有12個國家進行了結(jié)構(gòu)性的養(yǎng)老保障制度變革，這些國家的改革經(jīng)驗己對推進

2、世界社保改革進程產(chǎn)生了重要影響。本文在掌握第一手資料的基礎(chǔ)上，對拉美國家25年來的改革歷程進行實證考察，總結(jié)改革已取得的基本成效，并分析目前制度運行中仍存在的問題和未來的改革趨勢。一、傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的改革背景一、傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度的改革背景拉美是西半球最早建立養(yǎng)老金制度的地區(qū)之一，始于20世紀二、三十年代，烏拉圭、智利、阿根廷和巴西等南美國家就開始實施社會保險政策，以后逐漸向中北美地區(qū)擴展，到80年代中期，幾乎所有的拉美和加勒比地區(qū)國家都已

3、建立起社會養(yǎng)老金計劃。受歐洲大陸社會保險模式的影響，拉美國家傳統(tǒng)養(yǎng)老金制度采用的都是現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌保險模式。早期的退休金制度給付條件十分慷慨，隨著養(yǎng)老金計劃逐步擴展到社會各個階層，養(yǎng)老金計劃的財政狀況日益惡化。從20世紀下半葉開始，傳統(tǒng)現(xiàn)收現(xiàn)付體制的種種弊端開始顯露出來，許多國家的養(yǎng)老金制度越來越難以維持運營，面臨的問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：第一，財務(wù)收支失衡。養(yǎng)老金財務(wù)入不敷出的直接原因來自兩方面：一是人口老齡化趨勢的加快；二是

4、嚴重的逃繳費現(xiàn)象。從70年代開始，阿根廷、智利和烏拉圭等國家已開始出現(xiàn)社會保險赤字。進入80年代后，隨著債務(wù)危機的爆發(fā)，社會保險債務(wù)日益成為各國政府的沉重財政負擔(dān)。以智利改革之前的社保財務(wù)收支情況為例，到1974年各項社保項目繳費率己平均高達工資的61.9%，其中，養(yǎng)老金繳費率平均為22.8%。為了維持社保體制的運營，政府的財政轉(zhuǎn)移支出越來越高，從1975到1980年改革以前的6年內(nèi)，退休金支出的40%要靠政府來補貼，平均每年占到CDP

5、的3%。第二，養(yǎng)老金收入分配上的不平等。許多國家的養(yǎng)老金計劃在不同部門和行業(yè)之間條塊分割，在籌資方式、養(yǎng)老金給付上缺乏統(tǒng)一的標準，造成養(yǎng)老金收入分配上的不公。1980年改革前，智利傳統(tǒng)的養(yǎng)老金體制共有32個獨立的社會保障機構(gòu)(稱為Cajas)，管理著上百種不同的養(yǎng)老金計劃安排，其中一些制度安排使某些群體享有特權(quán)，如撚胄澆鴯夜車難轄鷸啤salarylinkedpensions)，它規(guī)定在職人員的養(yǎng)老金與其薪金同步調(diào)整，而且根據(jù)就業(yè)年限可

6、以提前退休，最早的提前退休起始年齡為42歲。然而，養(yǎng)老金計劃針對貧窮工人的給付資格要求卻十分苛刻。由于養(yǎng)老金缺乏與通貨指數(shù)相掛鉤的調(diào)整機制，從1962到1980年期間，智利支付給藍領(lǐng)工人的平均養(yǎng)老金下降了41%。第三，養(yǎng)老金計劃參保覆蓋面低。大多數(shù)拉美國家的養(yǎng)老保險只覆蓋城市的正式部門雇員，大量自雇者，失業(yè)人口以及低收入貧困階層排除在養(yǎng)老保障計劃之外。在傳統(tǒng)公共養(yǎng)老金計劃下，參保情況最好的拉美國家覆蓋面大約為70%左右，如烏拉圭為73%

7、，智利為64%；大部分中等國家參保率在30—50%之間，而最差的國家低于20%。拉瓜和厄瓜多爾2004年(這兩個國家仍處于改革過程中)?？傮w上劃分，拉美國家的改革模式可以大致分為替代式、并行式和混合式三種類型。實行替代模式的國家有智利、玻利維亞、墨西哥、薩爾瓦多、多米尼加共和國以及尼加拉瓜。這種模式的特點是停止原現(xiàn)收現(xiàn)付體制運行(有一段過渡時期)，改革后，所有新就業(yè)的參保成員都要加入私營的積累制養(yǎng)老金計劃。替代模式是一種改革最為徹底、最

8、為激進的方式，在全世界22個進行養(yǎng)老保障制度結(jié)構(gòu)性變革的國家，在拉美之外，僅有亞洲的香港采取了這種模式。實行并行模式的僅有秘魯和哥倫比亞兩個國家。這種改革方式繼續(xù)保留了原現(xiàn)收現(xiàn)付體制，但縮小了它的規(guī)模，同時，建立一個新的私營管理的積累制養(yǎng)老金計劃，新參保的雇員可以在這新舊制度之間進行選擇加入一個制度，兩個制度并行運轉(zhuǎn)，相互競爭。由于這種改革模式的復(fù)雜性，拉美之外還沒有其它國家采用這種方式。實行混合制模式的有阿根廷，烏拉圭、哥斯達黎加和厄

9、瓜多爾四個國家。這種模式的特點是原現(xiàn)收現(xiàn)付體制保留下來作為養(yǎng)老金計劃的第一支柱，由它提供一個基礎(chǔ)養(yǎng)老金；同時，建立起一個私營管理的積累制計劃作為第二支柱，提供輔助性的養(yǎng)老金。與并行模式不同的是，混合制模式的第二支柱私營養(yǎng)老計劃是強制性的。在混合制模式中，阿根廷的改革又有特殊之處，它的第一支柱為統(tǒng)一的基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，第二支柱由輔助性的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金計劃和積累制養(yǎng)老金計劃兩部分組成，參保雇員可以在兩者中進行選擇。也就是說，它的第二支柱是并行式

10、的?；旌现颇Ｊ绞且环N較為緩和的改革方式，已在東歐和西歐的十幾個國家得到了廣泛應(yīng)用。(三)各個國家養(yǎng)老金制度的基本特點比較從總體上看，在拉美的第二代改革中，各個國家在改革舉措上都受到了智利做法的深刻影響，表1和表2對比了各個國家改革的基本內(nèi)容和制度的基本特征，從中我們可以看出：各國新的養(yǎng)老金體制在很多方面具有類似性，但又備具特色：第一，改革模式的不同主要體現(xiàn)在對待原現(xiàn)收現(xiàn)付體制的保留方式上：實行替代模式的國家關(guān)停了原體制；實行并行模式的國

11、家允許原體制和新體制并存，參保成員選擇性加入；實行混合制模式的國家在保留原體制的基礎(chǔ)上，引入了一個強制性的私營養(yǎng)老金計劃第二支柱；第二，針對自雇人員，大部分國家采取了自愿加入的方式，有不少國家為公務(wù)部門職員保留了單獨的養(yǎng)老金計劃，這使新制度的覆蓋面受到影響；第三，從私營養(yǎng)老金計劃的管理傭金水平上看，養(yǎng)老金的管理成本是相當高的；第四，在養(yǎng)老金的投資管理政策上，大部分國家采取了智利的做法，如限制賬戶轉(zhuǎn)移頻率、要求養(yǎng)老基金管理公司提供行業(yè)最低

12、投資回報率等做法；第五，針對私營養(yǎng)老金計劃，基本上所有國家都建立了最低養(yǎng)老金保障制度，大部分國家設(shè)有社會養(yǎng)老救助金。三、三、2525年來的改革成效年來的改革成效相對于世界其它地區(qū)來說，在過去20幾年內(nèi)，拉美國家的社保改革進程是相當快的，改革幅度也非常大。面對人口老齡化的壓力，世界上許多國家傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付公共養(yǎng)老金計劃面臨著越陷越深的困境。繼拉美之后，90年代后期，原東歐的一些社會主義轉(zhuǎn)型國家進行了養(yǎng)老金制度變革；一少部分OECD國家也開

13、始引入個人賬戶式的積累制養(yǎng)老金計劃，如瑞典、英國等；就連現(xiàn)收現(xiàn)付社保體制運行良好的美國，在最近幾年內(nèi)也開始醞釀社保私有化的改革方案。因此，從一定程度上說，拉美的改革引導(dǎo)了一種社保改革的潮流和取向，其改革的開創(chuàng)性意義是勿庸置疑的。從私營養(yǎng)老金體制的發(fā)展進程看，在拉美國家中，智利己有四分之一個世紀的發(fā)展經(jīng)驗，其它國家還處于初期發(fā)展階段，還有部分國家處在改革醞釀過程中。盡管大多拉美國家私營化的養(yǎng)老金體制還不很成熟，但從實踐情況看，這些國家已取