建立自然景觀資源有償使用制度初探

1、1建立自然景觀資源有償使用制度初探建立自然景觀資源有償使用制度初探1李閩，劉向敏，林燕華（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149）摘要：摘要：文章分析了我國自然景觀資源的產(chǎn)權(quán)及結(jié)構(gòu)，各類景區(qū)及公園有償使用的法規(guī)、有償使用費(fèi)的收取方式。自然景觀資源產(chǎn)權(quán)及有償使用存在的問題：（1）產(chǎn)權(quán)不明晰，所有者主體虛置；（2）有償使用缺乏法律保障，整體利用權(quán)利體系缺位；（3）經(jīng)營權(quán)出讓形式多樣，侵害國家所有者權(quán)益；（4）沒有體現(xiàn)自然景觀資源的生態(tài)價(jià)值

2、。建議建立自然景觀資源有償使用制度，明確自然景觀資源有償使用范圍與所有權(quán)具體代表，并以特許經(jīng)營合同、設(shè)立自然景觀資源地役權(quán)及設(shè)立自然景觀資源使用權(quán)構(gòu)建自然景觀資源有償使用權(quán)利體系。關(guān)鍵詞：關(guān)鍵詞：自然景觀資源；有償使用；產(chǎn)權(quán)體系中圖分類號：中圖分類號：F407.1；F062.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：文章編號：1672699516726995（20182018）0404000000000000DOIDOI：10.19676k

3、i.16726995.000093APreliminaryStudyonEstablishingtheSystemofCompensatedUseofNaturalLscapeResourcesLIMinLIUXiangminLINYanhua(ChineseAcademyofLResourceEconomicsBeijing101149)Abstract:Thispaperanalyzesthepropertyrightsstruct

4、ureofChinasnaturallscaperesourcesaswellasthelawsregulationsthewaytocollectfeesfcompensateduseofvarioustypesofscenicspotsparks.Theproblemsofpropertyrightscompensateduseofnaturallscaperesourcesare:(1)Thepropertyrightsareun

5、cleartheownershipisempty(2)Thereisnolegalguaranteefcompensationoftheusestheoverallrightssystemisabsent(3)Variousfmsoftransferofoperatingrightsareinfringeduponthestateownersrights(4)Theecologicalvalueofnaturallscaperesour

6、ceshasnotbeenembodied.Itisrecommendedtoestablishacompensatedusesystemofnaturallscaperesourcesinadditiontospecifythecompensationscopeownershipofnaturallscaperesources.Meanwhilethereisaneedtoestablishacompensateduserightsy

7、stemofnaturallscaperesourcesconcessioncontractsthenaturallscaperesourceaccessrighttheestablishmentofnaturallscaperesourceutilization(operating)right.1收稿日期收稿日期：20180404；修回日期修回日期：20180408基金項(xiàng)目：基金項(xiàng)目：2016年國土資源部軟科學(xué)項(xiàng)目“自然生態(tài)空間所有者

8、權(quán)益有效實(shí)現(xiàn)形式和產(chǎn)權(quán)體系構(gòu)建研究”作者簡介：作者簡介：李閩（1976—），女，湖南省衡陽市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，主要從事國土資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究。3償使用管理辦法，如《黔東南州風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)征收管理辦法(試行)》《西雙版納州人民政府關(guān)于征收風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)實(shí)施辦法（暫行）》等；有些國家級風(fēng)景名勝區(qū)，如泰山風(fēng)景名勝區(qū)，制定了《泰山風(fēng)景名勝區(qū)服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營管理辦法》，江蘇南京雨花臺景區(qū)制定了《南京市雨花

9、臺風(fēng)景名勝區(qū)特許經(jīng)營管理暫行辦法》；還有些景區(qū)沒有頒布專門的管理辦法，但省政府財(cái)政部門以文件形式，對風(fēng)景名勝區(qū)的有償使用進(jìn)行了規(guī)定，如湖北省的武當(dāng)山景區(qū)和神農(nóng)架景區(qū)。1.2.3.21.2.3.2風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)收取方式風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)收取方式目前國內(nèi)已頒布法規(guī)中規(guī)定的風(fēng)景名勝區(qū)資源有償使用費(fèi)的收取方式大致分為六種：一是根據(jù)銷售額（營業(yè)額）和管理辦法規(guī)定的費(fèi)率計(jì)算繳納有償使用費(fèi)；二是按門票面額的一定比例繳納；三是按經(jīng)營項(xiàng)目

10、營業(yè)額的一定比例繳納；四是采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等公平競爭的方式確定經(jīng)營者的，招標(biāo)、拍賣、掛牌的成交價(jià)款即為風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)；五是對不同的經(jīng)營服務(wù)項(xiàng)目收取不同比例的有償使用費(fèi)；六是與經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營合同，在合同中約定有償使用費(fèi)繳納數(shù)額。不管何種收取方式，風(fēng)景名勝區(qū)有償使用費(fèi)都?xì)w地方政府所有。2自然景觀資源產(chǎn)權(quán)與有償使用存在的問題自然景觀資源產(chǎn)權(quán)與有償使用存在的問題2.12.1自然景觀資源產(chǎn)權(quán)不明晰，所有者主體虛置自然景觀資源產(chǎn)權(quán)不

11、明晰，所有者主體虛置自然資源的屬性決定了其有效產(chǎn)權(quán)較難界定。自然景觀資源以土地、森林、水、地質(zhì)遺跡資源等為物質(zhì)依托，它們多數(shù)都是典型的“公共物品”，很難界定排他性。我國自然資源由主管部門代表國家行使所有權(quán)，用自然資源資產(chǎn)行政管理代替了產(chǎn)權(quán)管理，又由于管理體制不完善導(dǎo)致自然資源產(chǎn)權(quán)虛置。中央政府作為國有資源的所有權(quán)代表將國有資源的具體管理權(quán)委托給地方政府，企事業(yè)單位和個(gè)人通過契約從地方政府那里獲得資源使用權(quán)，也就是說各類景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營者是

12、這些國有資源的實(shí)際控制者。這種所有權(quán)虛化的直接結(jié)果是資源的實(shí)際控制者可以從中實(shí)現(xiàn)利益最大化，資源真正所有者的利益受到損害。2.22.2自然景觀資源有償使用缺乏法律保障，整體利用權(quán)利體系缺位自然景觀資源有償使用缺乏法律保障，整體利用權(quán)利體系缺位首先我國只在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中，規(guī)定了風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的交通、服務(wù)項(xiàng)目采用招標(biāo)等公平方式確定經(jīng)營者，經(jīng)營者交納風(fēng)景名勝資源有償使用費(fèi)。國家林業(yè)局發(fā)布了《國家級森林公園管理辦法》，只規(guī)定了國家級森林公園