公共管理學課件第1章

1、,公 共 管 理學,主講：劉雅靜,,,公 共 管 理 學,,參 考 書 目,,歐文·休斯《公共管理導論》(第三版)中國人民大學出版社 2007年張成福等《公共管理學》中國人民大學出版社 2007年張康之等《公共管理導論》 經(jīng)濟科學出版社 2003年陳振明《公共管理學》中國人民大學出版社 2005年,,,公 共 管 理 學,,教 學 內(nèi) 容,,第一章 公共管理導論,第二章 公共部門的角色,第三章

2、 公共組織管理,第四章 公共政策的設計、執(zhí)行與評估,第五章 公共組織中的領導,第六章 公共部門人力資源管理,,,公 共 管 理 學,,教 學 內(nèi) 容,,第七章 公共危機管理,第八章 公共預算與財務管理,第九章 信息資源管理與電子化政府,第十章 公共部門績效管理,第十一章 公共管理的新策略,第十二章 公共管理中的責任與倫理,,,第一章 公共管理導論,,主 要 內(nèi) 容,,公共管理的涵義與特征 公共管理的

3、構(gòu)成要素,公共管理學的發(fā)展與研究途徑,公共管理與私部門管理的區(qū)別,新公共管理,,,第一章 公共管理導論,,管 理 活 動,,管理活動自古有之：古代中國人建長城古埃及人建金字塔,管理活動無處不在：只要有共同活動，就有管理：大到國家小到家庭中間的是企業(yè)管理已成為現(xiàn)代社會極為重要的社會機能,泰羅：管理就是要確切地知道要別人干什么，并注意使他們用最好最經(jīng)濟的辦法去干。,西蒙：“管理就是決策”。,德魯克：管理是一種實踐，其本

4、質(zhì)不在于知而在于行，其驗證不在于邏輯，而在于成果。,孔茨：管理就是設計并保持一種良好環(huán)境，使人在群體里高效率地完成既定目標的過程。,法約爾：“管理就是實行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制?！?管理（management)的概念,1、管理是一個過程，計劃、組織、人事、控制、協(xié)調(diào)。2、管理追求效率+效果的有效管理。其中，效率----考察投入和產(chǎn)出的關系；效果 ----考察目標的實現(xiàn)狀況。,管理的職能,© 2005 Prentice-

5、Hall,1-9,計劃 包括選擇任務和目標，以及完成任務和目標的行動。,組織旨在建立一個經(jīng)過策劃的角色結(jié)構(gòu)，分配給機構(gòu)中的每一個成員。,人事給組織結(jié)構(gòu)設置編制、配備人員和保持滿員。,控制 按照目標和計劃表評定工作人員的業(yè)績，找出偏差所在，并采取措施加以改正，從而確保計劃完成。,領導對工作人員施加影響，使他們對組織和集體的目標做出貢獻。,是一個動態(tài)的協(xié)調(diào)過程,,,第一章 公共管理導論,,管 理,,一

6、般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達到特定的目標而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。,社會的構(gòu)成部門與管理分類,,,,公共管理Public Administration(Public Management),(企業(yè))Business,（非營利組織）Non-Profit organization,社 會Society,,,,工 商 部 門Private Sector,社 會 部 門Soc

7、ial Sector,政 府 部 門Public Sector,,工商管理Business Administration,,,(各級政府)All levels government,,,,第一節(jié) 公共管理的涵義與特征,,公共管理的涵義,,公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。,,,,第一節(jié)

8、公共管理的涵義與特征,,公共管理的特征,,公共管理的目的是為了實現(xiàn)社會公共利益；公共管理的主體是多元的，包括政府組織和非政府組織；公共管理的客體是社會公共事務；公共管理的基本職能是服務職能、經(jīng)濟職能、政策與法律職能和社會保障職能；公共管理可運用一切公私管理手段。,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,,公共管理主體,公共組織,個 人,政 府,非營利組織,領 導 者,管 理 者

9、,被 管 理 者,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,公共部門公共部門是指負責提供公共產(chǎn)品或進行公共管理，致力于增進公共利益的各種組織和機構(gòu)。廣義的公共部門：包括政府機構(gòu)、事業(yè)單位、公共企業(yè)、民間組織等部門。狹義的公共部門：僅包括政府機構(gòu)及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構(gòu)，是最純粹的公共部門。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,政府部門政府具有典型的合法性和強制性，是公共管理活動的核心主體。

10、政府的存在應以公共利益為導向。其職能是對社會公共事務進行管理，無償占有社會公共資源，并為社會提供公共物品和公共服務。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,政府管理的職責界定和維護產(chǎn)權(quán)；實行行業(yè)管制，規(guī)制市場競爭，防止壟斷和過度競爭；提供公共物品與勞務；彌補市場的不完全性和信息的不對稱性；促進外部效應的內(nèi)部化；維護宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定；投資于社會服務與基礎設施；保護承受力差的階層，保持社會分配的相對公平；

11、保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展； ……它們必然由政府來完成嗎？,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,政府單方面管理的局限性在現(xiàn)代社會，政府部門已無法成為惟一的社會治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利組織的共同治理或共同管理。國家能力蘊涵在和產(chǎn)生于全體公民及整個社會自主治理的責任感與行動能力之中，政府只要能夠提供足夠的機會和有效的工具，就能夠把國家能力提升到很高的水平，政府正是通過公共管理來實現(xiàn)這

12、一點的。大政府≠強政府 小政府≠弱政府大?。阂?guī)模、職能 強弱：力量、效果,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,事業(yè)單位基本特征：主要由政府投資，部分資金由其為社會服務所得收入予以補充；提供公共服務或準公共產(chǎn)品，其服務或產(chǎn)品價格由政府定價；一般不實行企業(yè)化管理，政府對這些組織實行必要的行政管制，優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖。,,,,第二節(jié) 公

13、共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,公共企業(yè)基本特征：政府投資或政府投資為主體；提供公共服務或準公共物品；生產(chǎn)由政府壟斷；服務或產(chǎn)品價格由政府定價；實行企業(yè)化管理，自負盈虧，必要時由政府補貼。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的主體,民間組織基本特征：所需的經(jīng)費一般可能由政府或財政提供，如婦聯(lián)等組織便是如此；也不一定由政府或財政提供，如中國青少年基金會。職能在很大意義上與政府相似，承擔著很多有關社

14、會公共事務的管理工作或公共服務工作。,,公共部門分類及比較,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,公共管理以社會公共事務作為管理對象。社會公共事務是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。 社會公共事務主要包括社會問題、公共項目、公共資源三大部分。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,社會問題,在任何社會和任何時代，都要面臨著這樣或那樣需要重視和解決的社會問

15、題。公共管理不可能去解決所有社會問題。社會問題只有在屬于公共管理機構(gòu)職責范圍內(nèi)、與其公共目的相符合的情況下，才成為公共管理的對象。盡管如此，公共管理面對的社會問題仍然是相當廣泛的。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,公共項目,公共管理的主要任務集中于將有關的政策變成現(xiàn)實，政策通常是由公共管理機構(gòu)根據(jù)社會問題的需要而制定出來的一系列行為準則。而把政策具體化的就是各種各樣的公共項目，公共項目是依據(jù)政策而采取的一系

16、列行為及其過程。公共項目成為公共管理中最直接的對象。,,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共管理的客體,,,公共設施、產(chǎn)品。即特定區(qū)域所有人們都有可能享用和受益的物質(zhì)性存在。公共信息資源。即一定區(qū)域的人們共同擁有和可能享用的各種精神產(chǎn)品。人力資源。社會人力資源是一定區(qū)域的勞動力、人才方面所形成的資源，它是人的因素。自然資源。即一定社會賴以存在和發(fā)展的各種自然性物質(zhì)條件。,公共資源,,,第二節(jié) 公共管理的構(gòu)成要素,,公共

17、管理的資源和手段,,公共部門最重要的資源是合法性，這與私部門最重要的資源是資金迥然不同。公共管理過程是公共權(quán)力的運作過程。公共權(quán)力以政治合法性作為基礎，具有運用和運行的合法性。公共權(quán)力是社會權(quán)力資源的高度集中，是社會力量中最大的力量。公共權(quán)力是全體社會成員共同意志的集中表現(xiàn)，具有對全社會的制約性和權(quán)威的約束性。,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,公共管理發(fā)展的學科背景,,,第一階段：政治與行政二分法（1900—1926）

18、;第二階段：行政原則（1927—1937）; 第三階段：公共行政即政治學（1938 年開始）;第四階段：公共行政即管理學（始于二十世紀六、七十年代）,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,公共管理與公共行政,,公共管理作為一種新的管理模式，是在公共行政的基礎上提出并發(fā)展起來的。觀點1：公共行政與公共管理并無本質(zhì)上的區(qū)別，只不過是稱謂不同而已。觀點2：公共管理是公共行政的一個分支，它專門研究行政管理中的方法、技術和技巧部分；

19、公共管理的具體活動主要是從事公共事業(yè)的開發(fā)和管理。觀點3：公共管理是一種不同于傳統(tǒng)公共行政的新的管理模式或途徑，不能簡單地將公共管理等同于公共行政，公共管理在管理內(nèi)容、管理思想、管理手段等方面都有著區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的自身特點。（國內(nèi)大多數(shù)學者贊同的觀點） 全面地看，公共管理與公共行政是既有聯(lián)系，又有區(qū)別的兩種管理模式。,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,公共管理與公共行政的聯(lián)系,,１、公共管理與公共行政都是對社會公共事務的

20、管理，“公共”是兩種管理的共同邊界。 ２、公共管理與公共行政兩者的核心主體都是政府。 ３、公共管理和公共行政都是公共管理機關依法開展的管理活動，都具有很強的法律規(guī)范性。 ４、公共管理與公共行政都以追求公共利益為目的，管理中都將“公平”因素放在首位。,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,公共管理與公共行政的區(qū)別,,1、管理主體方面：公共行政的管理主體就是政府，公共管理的管理主體除政府外，還包括非政府公共組織。2、管理客體方面

21、：公共管理的客體比公共行政寬泛，其管理范圍既包括屬于政府管理范圍內(nèi)的社會公共事務，還包括不屬于政府管理范圍的社會公共事務以及一些在傳統(tǒng)公共行政中難以見到的客體。3、管理目標方面：公共行政是一種“內(nèi)部取向”，公共管理是“外部取向”，公共行政重視機構(gòu)、過程和程序的管理，公共管理重視項目、結(jié)果和績效的管理。4、管理手段方面：公共行政重視計劃、組織、指導、協(xié)調(diào)、報告等基本技能，公共管理則關注那些可以用來將思想和政策轉(zhuǎn)變?yōu)樾袆拥墓芾砉ぞ?、技術

22、、知識和技巧。5、管理思想方面：公共行政強調(diào)執(zhí)行規(guī)范，強調(diào)“政策科學化”；公共管理則將更多的企業(yè)管理思想納入到公共管理過程中來，強調(diào)“管理市場化”。,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,公共管理發(fā)展的時代背景,,,政府規(guī)模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿 經(jīng)濟因素與財政壓力社會問題與政府不可治理性的增加 新右派學說與保守主義政治意識形態(tài)的巨大影響,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,公共管理的研究途徑,,根

23、據(jù)波茲曼的說法，現(xiàn)代公共管理學的研究來源于美國大學中關于公共部門理論研究的兩種學術途徑。,一是來自公共政策學派的政策途徑(簡稱為P一途徑)；另一種是來自商學院并受傳統(tǒng)行政學影響的商業(yè)途徑(簡稱為B一途徑)。,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,P途徑下的公共管理,,P途徑下的公共管理研究源于20世紀70年代。,P途徑下的公共理論研究認為，公共管理必須與公共政策的形成與制定密切相關。,P途徑十分重視非理論性、非量化的，以實務為基礎的

24、規(guī)范取向；研究方法上，大多采用個案研究法。,,,第三節(jié) 公共管理學的發(fā)展與研究途徑,,B途徑下的公共管理,,B途徑與P途徑下的公共管理的不同之處：（１）前者之課程設計依循商業(yè)學院的傳統(tǒng)，后者則依循公共政策學院的傳統(tǒng)；（２）前者并不強調(diào)公共與私人組織的差異性，后者則特別重視公共組織的特殊性；（３）前者企圖與公共行政合流，后者則想要擺脫公共行政，從而形成一個獨立的管理領域；（４）前者重視策略與組織間的管理，強調(diào)組織設計、人事與預算等

25、問題；后者則強調(diào)政策與政治問題；（５）前者主張采用量化分析，后者則采用個案研究法。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,公共管理與私部門管理的區(qū)別,,政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威,多元制衡與自主性,公共利益與私人利益,法的支配與意思自治,政府與市場,多元理性與經(jīng)濟理性,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威,,公共管理以國家強制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒有。 公共部門的權(quán)威來自制度與法律的授予，而私

26、部門的權(quán)威則是來自經(jīng)濟性的市場力量，取決于其在市場上的競爭力。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,多元制衡與自主性,,在民主憲政國家，公共管理的權(quán)威是割裂的。政治越民主的國家越注意政治權(quán)威的分立與制衡。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復雜的政治界面，而私部門管理則有相對充分的管理自主權(quán)。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,公共利益與私人利益,,政府具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務和責任。這是公共管理區(qū)別于私管

27、理的一個重要特征。而私營企業(yè)和組織往往是個人利益最大化的追求者。公共利益與私人利益并非完全處于對立的關系。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,法的支配與意思自治,,在法治國家，一切組織的運作需在國家法律框架下進行。對于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。而對于私領域的管理而言，法無禁止即自由。,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,政府與市場,,公共管理與私部門管理的一個最重要之處在于政府與市場的區(qū)別與差異

28、。壟斷與市場公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品自由與依賴利潤與支出等,,,第四節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別,,多元理性與經(jīng)濟理性,,公共部門處在社會各種力量作用的核心，承擔著社會價值權(quán)威性分配的職責，所以政府理性往往是多元的，應考慮各種利益和價值的平衡。而私部門的管理大多為工具的經(jīng)濟理性，往往較少顧及其他理性的考慮。,,,第五節(jié) 新公共管理,,,20世紀80年代以來，西方各國為了應對財政危機、信任危機、效率危機，均開始了大規(guī)模的政

29、府改革。這股改革浪潮，統(tǒng)稱為“新公共管理”。其共同特征則是引進公共管理的理念、技術及模型。 企業(yè)管理技術的應用；服務及顧客導向的強化；公共行政體系內(nèi)市場機制 及競爭功能的引入。,,,第五節(jié) 新公共管理,,胡德對新公共管理的歸納,,即時的專業(yè)管理 標準明確與績效衡量 強調(diào)產(chǎn)出控制 轉(zhuǎn)向部門分權(quán) 轉(zhuǎn)向競爭機制 強調(diào)運用私營部門的管理風格、方法和實踐強調(diào)資源的有效利用,,,第五節(jié) 新公共管理,,奧斯本、蓋布

30、勒《重塑政府》,,十條政府改革的原則（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務（3）競爭性的政府：把競爭機制注入到提供服務中去（4）有使命感的政府：改變照章辦事的組織（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款,,,第五節(jié) 新公共管理,,奧斯本、蓋布勒《重塑政府》,,（6）受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要（7）有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費（8）有預見的政府：預防

31、而不是治療（9）分權(quán)的政府：從等級制到參與協(xié)作（10）以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革,,,第五節(jié) 新公共管理,,新公共管理的內(nèi)涵,,從總體上來看，新公共管理以自利人（Self-interest）為假設，基于公共選擇代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于： 強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性； 強調(diào)市場機能； 強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學與技術； 強調(diào)顧客導向的

32、行政風格。,,,第五節(jié) 新公共管理,,新公共管理的基本觀點,,政府應起掌舵而不是劃漿的作用，應將市場機制、公共權(quán)威機制和社會自治機制結(jié)合起來實現(xiàn)良好的治理；強調(diào)公共部門應廣泛采用私營部門成功的管理手段和技術；重新定位了政府與社會的關系；由重視工作過程與投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出；主張通過授權(quán)來改進公共部門的工作；重視公共人力資源的管理與開發(fā)。,,,,,本章小結(jié),,通過本章的教學，可以了解和掌握公共管理和公共管理學的基本概念、