總規(guī)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制思考

1、<p>　　總規(guī)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制思考</p><p>　　摘要：總規(guī)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃是全市土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于引領(lǐng)全市土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展和指導(dǎo)下層次儲(chǔ)備規(guī)劃編制具有全局性的作用。本文在對(duì)廣州兩輪總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，對(duì)其定位、作用、特點(diǎn)和主要內(nèi)容進(jìn)行了初步的探索，以期為總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制提供參考。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：總規(guī)層面

2、土地儲(chǔ)備規(guī)劃 編制 </p><p>　　中圖分類(lèi)號(hào)：D651.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： </p><p><b>　　1 前言 </b></p><p>　　土地儲(chǔ)備工作對(duì)于城市政府引導(dǎo)城市發(fā)展、促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施、加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、促進(jìn)土地資源合理高效利用具有十分重要的作用。自2001年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)發(fā)[

3、2001]15號(hào)）要求“用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”起，土地儲(chǔ)備工作在全國(guó)各地迅速展開(kāi)。部分城市更開(kāi)始編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃，以指導(dǎo)土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展。 </p><p>　　廣州是土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制工作開(kāi)展最早的城市之一，并對(duì)其進(jìn)行了長(zhǎng)期有益的探索。從廣州近十年的編制實(shí)踐看，土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)該構(gòu)建起與城市規(guī)劃相銜接的規(guī)劃體系。其中，總規(guī)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃是全市土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展的綱領(lǐng)性文件，對(duì)于從整體層面引領(lǐng)全市土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)

4、展，指導(dǎo)下層次儲(chǔ)備規(guī)劃編制具有全局性的作用。 </p><p><b>　　2 相關(guān)研究綜述 </b></p><p>　　由于國(guó)內(nèi)土地儲(chǔ)備及其規(guī)劃工作開(kāi)展相對(duì)較晚，對(duì)其規(guī)劃的理論研究并不多?，F(xiàn)有的研究主要集中于結(jié)合具體城市編制實(shí)踐，對(duì)土地儲(chǔ)備的概念、定位、范疇、目的、原則、思路與技術(shù)路線(xiàn)等進(jìn)行探討。這些研究對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制實(shí)踐進(jìn)行了很好的總結(jié)，但具體城市實(shí)證研究多

5、集中于中微觀(guān)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，對(duì)宏觀(guān)的總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃的研究甚少。 </p><p>　　3 廣州總規(guī)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制概況 </p><p>　　2004年至今，廣州共編制了兩輪總規(guī)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，分別為2004年的《廣州市經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備規(guī)劃（2005-2010）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“04版土儲(chǔ)總規(guī)”）和2012年的《廣州市土地儲(chǔ)備規(guī)劃（2011-2020）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“12版土儲(chǔ)

6、總規(guī)”）。04版土儲(chǔ)總規(guī)是國(guó)內(nèi)首個(gè)全市層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，為總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制進(jìn)行了有益的探索；12版土儲(chǔ)總規(guī)是在04版土儲(chǔ)總規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新一輪城市總規(guī)編制要求，對(duì)與城市總規(guī)相銜接的土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制進(jìn)行的新的探索，其核心內(nèi)容已納入《廣州市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》。 </p><p>　　4 廣州兩輪總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃對(duì)比分析 </p><p>　　4.1 在規(guī)劃目的

7、上，從“信息支持”到“行動(dòng)綱領(lǐng)” </p><p>　　04版土儲(chǔ)總規(guī)的主要目的在于結(jié)合城市規(guī)劃，為將來(lái)經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備工作提供有關(guān)可儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性土地的信息，以便將來(lái)再根據(jù)土地市場(chǎng)、土地儲(chǔ)備政策等因素具體制訂經(jīng)營(yíng)性土地儲(chǔ)備實(shí)施計(jì)劃。將來(lái)真正儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性土地只是規(guī)劃確定的“可儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性土地”中的一部分。 </p><p>　　12版土儲(chǔ)總規(guī)的主要目的在于確定全市土地實(shí)物儲(chǔ)備的規(guī)模、功能結(jié)構(gòu)和布局，

8、制定全市空間的土地儲(chǔ)備區(qū)劃和指引，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)測(cè)算，真正從宏觀(guān)層面指導(dǎo)全市土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展。該規(guī)劃確定的儲(chǔ)備規(guī)模即為規(guī)劃期限內(nèi)政府應(yīng)該完成儲(chǔ)備的規(guī)模。 </p><p>　　04版土儲(chǔ)總規(guī)側(cè)重于為土地儲(chǔ)備提供信息支持，12版土儲(chǔ)總規(guī)則是土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。 </p><p>　　4.2 在規(guī)劃對(duì)象上，從“經(jīng)營(yíng)性土地”到“全部城市建設(shè)用地” </p><p>

9、　　04版土儲(chǔ)總規(guī)的規(guī)劃對(duì)象為經(jīng)營(yíng)性用地，限定為居住、行政辦公、商業(yè)金融業(yè)、文化娛樂(lè)以及物流五類(lèi)用地。上述五類(lèi)用地中仍然包括了一部分公益性土地。 </p><p>　　12版土儲(chǔ)總規(guī)的規(guī)劃對(duì)象除包括居住、商服和工業(yè)（含倉(cāng)儲(chǔ)）等經(jīng)營(yíng)性用地外，還包括行政辦公、文化設(shè)施、體育醫(yī)療、教育科研、市政設(shè)施、大型綠地等非經(jīng)營(yíng)性用地。 </p><p>　　12版土儲(chǔ)總規(guī)規(guī)劃對(duì)象比04版土儲(chǔ)總規(guī)更加廣，除

10、特殊用地和區(qū)域性交通用地外，基本涵蓋了城市建設(shè)所需的用地類(lèi)型。 </p><p>　　4.3 在規(guī)劃層次上，從“找地塊”到“定空間” </p><p>　　04版土儲(chǔ)總規(guī)通過(guò)對(duì)城市總規(guī)土地利用現(xiàn)狀及規(guī)劃的對(duì)比分析，得出可儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)性土地的規(guī)模、空間分布。規(guī)劃的重點(diǎn)在于確定遠(yuǎn)期和近期可用于儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)性地塊。 </p><p>　　12版土儲(chǔ)總規(guī)根據(jù)城市總規(guī)確定的空間發(fā)展

11、策略、空間結(jié)構(gòu)、基本生態(tài)控制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與布局、綜合交通規(guī)劃等進(jìn)行土地儲(chǔ)備空間區(qū)劃，并進(jìn)一步確定土地儲(chǔ)備的規(guī)模及其空間布局等。規(guī)劃除需確定總體儲(chǔ)備規(guī)模外，還需要在劃定全市域空間儲(chǔ)備區(qū)劃的基礎(chǔ)上，把規(guī)劃總儲(chǔ)備規(guī)模分解到各區(qū)（縣）。 </p><p>　　04版土儲(chǔ)總規(guī)側(cè)重于確定可儲(chǔ)備的經(jīng)營(yíng)性地塊，12版土儲(chǔ)總規(guī)側(cè)重于確定總體儲(chǔ)備空間及規(guī)模的空間分布。 </p><p><b>　　5

12、 總結(jié)與思考 </b></p><p>　　5.1 總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃的定位及作用 </p><p>　　總規(guī)層面的土地儲(chǔ)備規(guī)劃是土地儲(chǔ)備規(guī)劃體系中最頂層、最宏觀(guān)的規(guī)劃，其主要作用應(yīng)該從整體層面引領(lǐng)全市土地儲(chǔ)備工作的開(kāi)展，指導(dǎo)下層次土地儲(chǔ)備規(guī)劃的編制。 </p><p>　　5.2總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃的特點(diǎn) </p><p>　

13、　為充分發(fā)揮總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃的作用，其編制應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)以下幾個(gè)特性： </p><p>　　5.2.1 宏觀(guān)性 </p><p>　　總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)從全市層面謀劃一定時(shí)期內(nèi)土地儲(chǔ)備的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間布局、時(shí)序和資金安排，是全市土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展的綱領(lǐng)性文件。 </p><p>　　5.2.2 全面性 </p><p>　　總規(guī)層面土地

14、儲(chǔ)備規(guī)劃在規(guī)劃對(duì)象及內(nèi)容上應(yīng)涵蓋土地儲(chǔ)備工作開(kāi)展所涉及的對(duì)象及所面臨的問(wèn)題。在規(guī)劃對(duì)象上，應(yīng)涵蓋所有的城市建設(shè)用地類(lèi)型，包括經(jīng)營(yíng)性土地和非經(jīng)營(yíng)性土地。在規(guī)劃內(nèi)容上，應(yīng)包括土地儲(chǔ)備的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間布局、時(shí)序和資金安排。 </p><p>　　5.2.3 空間性 </p><p>　　總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃必須體現(xiàn)其對(duì)全市域空間儲(chǔ)備策略的統(tǒng)一部署和具體計(jì)劃，主要體現(xiàn)在空間儲(chǔ)備區(qū)劃和規(guī)?？臻g布局

15、兩個(gè)方面。儲(chǔ)備區(qū)劃是對(duì)全市域空間土地策略區(qū)域的劃分，并進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)；規(guī)?？臻g分布是把總體規(guī)模分解落實(shí)到各分區(qū)，以進(jìn)一步指導(dǎo)各區(qū)土地儲(chǔ)備及其規(guī)劃編制工作的開(kāi)展。 </p><p>　　5.2.4 實(shí)施指導(dǎo)性 </p><p>　　總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)充分體現(xiàn)其對(duì)土地儲(chǔ)備工作的指導(dǎo)作用。因此，該規(guī)劃不能停留在信息儲(chǔ)備階段，僅對(duì)土地儲(chǔ)備工作提供信息支撐；而是必須對(duì)完成實(shí)物儲(chǔ)備的規(guī)模、空間、時(shí)序

16、、資金等作出具體的規(guī)劃安排。 </p><p>　　5.3 總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃的主要內(nèi)容 </p><p>　　根據(jù)總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃的作用及特點(diǎn)要求，該規(guī)劃的主要內(nèi)容一般包括規(guī)模、空間、時(shí)序和經(jīng)濟(jì)測(cè)算四大方面。 </p><p>　　5.3.1 儲(chǔ)備規(guī)模 </p><p>　　儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)該為實(shí)際完成實(shí)物儲(chǔ)備的規(guī)模。該規(guī)模根據(jù)土地需求確定

17、。為體現(xiàn)土地儲(chǔ)備的提前性，發(fā)揮土地儲(chǔ)備的調(diào)控作用，土地儲(chǔ)備規(guī)模應(yīng)大于實(shí)際需求規(guī)模。土地需求規(guī)模可通過(guò)建立需求規(guī)模與人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等的數(shù)理模型進(jìn)行預(yù)測(cè)，并和歷史需求情況、儲(chǔ)備資金安排、規(guī)劃用地規(guī)模等進(jìn)行校核。在確定土地儲(chǔ)備規(guī)模后，需統(tǒng)籌考慮整體儲(chǔ)備空間區(qū)劃、歷史需求情況、城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)、土地利用規(guī)劃、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域等，把總體規(guī)模分解落實(shí)到各分區(qū)，確定各分區(qū)的土地儲(chǔ)備規(guī)模。 </p><p>　　5.3.2 儲(chǔ)備

18、區(qū)劃 </p><p>　　土地儲(chǔ)備空間區(qū)劃根據(jù)城市總規(guī)確定的城市空間發(fā)展策略、空間結(jié)構(gòu)、基本生態(tài)控制、重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域及綜合交通規(guī)劃等劃定。根據(jù)12版土儲(chǔ)總規(guī)的實(shí)踐，可把全市空間劃分為重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)、策略?xún)?chǔ)備區(qū)、一般儲(chǔ)備區(qū)和已完成儲(chǔ)備區(qū)。重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)為城市副中心地區(qū)、新城區(qū)、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、交通樞紐地區(qū)等承載城市重要功能的地區(qū)；策略?xún)?chǔ)備區(qū)為重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)外具有較高土地儲(chǔ)備價(jià)值的地區(qū)，包括景觀(guān)條件較好的“山邊”和“水邊”地區(qū)以

19、及交通條件較好的高速公路出入口周邊和軌道站點(diǎn)周邊地區(qū)。重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)和策略?xún)?chǔ)備區(qū)均不包含生態(tài)控制線(xiàn)范圍內(nèi)的地域。一般儲(chǔ)備區(qū)為除已完成儲(chǔ)備區(qū)、重點(diǎn)儲(chǔ)備區(qū)及策略?xún)?chǔ)備區(qū)以外的地區(qū)。 </p><p>　　5.3.3 儲(chǔ)備時(shí)序 </p><p>　　儲(chǔ)備時(shí)序包括了規(guī)模及空間上的時(shí)序安排。儲(chǔ)備規(guī)模時(shí)序應(yīng)與總體儲(chǔ)備規(guī)模目標(biāo)相統(tǒng)一，且與資金安排相一致。既要提高政府土地儲(chǔ)備和土地市場(chǎng)調(diào)控的能力，又要在可支配的

20、土地儲(chǔ)備資金下進(jìn)行，年度儲(chǔ)備規(guī)模宜逐年提高。儲(chǔ)備時(shí)序空間安排應(yīng)與城市總規(guī)確定的實(shí)施時(shí)序相一致，尤其需要落實(shí)近期重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，滿(mǎn)足其用地需求。 </p><p>　　5.3.4 經(jīng)濟(jì)測(cè)算 </p><p>　　土地儲(chǔ)備經(jīng)濟(jì)測(cè)算包括土地投入和產(chǎn)出的測(cè)算?？傄?guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃是宏觀(guān)性規(guī)劃，涉及土地儲(chǔ)備規(guī)模大、范圍廣，而且土地儲(chǔ)備和出讓之間存在著規(guī)模上的滯后性，很難進(jìn)行過(guò)于詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)測(cè)算。該層次規(guī)

21、劃的土地投入可分別計(jì)算各分區(qū)土地儲(chǔ)備成本后再相加得出；土地產(chǎn)出可由各分區(qū)平均樓面地價(jià)乘于建設(shè)量算出各分區(qū)產(chǎn)出后再相加得出。 </p><p>　　6 進(jìn)一步工作展望 </p><p>　　本文在對(duì)廣州編制的兩輪總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃對(duì)比分析的基礎(chǔ)上，對(duì)總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制的定位、作用、特點(diǎn)及主要內(nèi)容進(jìn)行初步的探索。但由于對(duì)具體實(shí)踐的認(rèn)識(shí)有限，研究深度尚淺，且仍缺乏對(duì)總規(guī)層面土地儲(chǔ)備規(guī)劃編

22、制技術(shù)方法等的研究。希望日后能結(jié)合更多的編制實(shí)踐，進(jìn)行更深入的研究，彌補(bǔ)現(xiàn)有研究的不足。 </p><p><b>　　參考文獻(xiàn)： </b></p><p>　　[1]劉保奎，馮長(zhǎng)春，韓丹．土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制方法探析[J]．中國(guó)房地產(chǎn)，2010（2）：48-51． </p><p>　　[2]孟蒲偉，李宏，王連生．土地儲(chǔ)備規(guī)劃的科學(xué)統(tǒng)籌與系統(tǒng)編制